Как выставлять экологические оценки?

Существующую в Узбекистане систему экологической экспертизы международные эксперты оценили положительно. Но отметили: есть недостатки. Их следует исправить, изменив законодательство в соответствии с международной практикой. Эти выводы озвучены на встрече международных и национальных экспертов в Ташкенте.

Обзор системы экологической оценки планируемых производственных объектов сделан по инициативе Узбекистана. Для этого страна обратилась в Европейскую экономическую комиссию ООН. Работа выполнялась ЕЭК ООН в сотрудничестве с Госкомитетом РУз по экологии и охране окружающей среды. Одна из задач: определить, насколько природоохранное законодательство соответствует Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.) и Протоколу  о стратегической экологической оценке (2003 г.).

К слову, Узбекистан не присоединился ни к Конвенции, ни к Протоколу. Но в страну идут инвесторы. Какой должна быть система экологической оценки, чтобы не отпугнуть инвесторов и не навредить окружающей среде? На сегодня действует Закон «О государственной экологической экспертизе» (2000г.). В нем заложен разрешительный порядок. Проекты рассматриваются в Госкомэкологии. Экспертиза проектов проводится на стадии выделения земельного участка и предусмотрена для производств четырех категорий — от крупных до мелких. Это хорошо?

Выслушаем мнение экспертов:

Система экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности Республики Узбекистан достаточно эффективна и даже в хорошем смысле уникальна. Но она сильно отличается от международных стандартов. Два главных пробела: это неучастие общественности и неопределенности в законодательстве. Для внешних инвесторов система должна быть понятней.

Что они понимают под экологической оценкой? Тщательный анализ ситуации, оценку экологических последствий намечаемой деятельности, консультации с заинтересованными сторонами. Результаты этого анализа и консультаций, выводы экспертизы должны быть учтены в планировании, проектировании, строительстве объекта и его дальнейшей работе.

Ряд стран СНГ уже провели реформы системы экологической оценки. Но есть различия. Украина, Грузия, Молдова создали свои модели. Беларусь, Азербайджан, Армения стремились приблизить национальное законодательство к европейским правилам и принципам в духе Европейского Союза. Какой путь выберет Узбекистан? Он заинтересован в модернизация системы, в уменьшении давления на бизнес и повышении эффективности. Мнение экспертов: регулирование государства должно быть разумным. Хорошие черты надо сохранить. Реформа не должна навредить.

Поддержка начинается с обзора. Для начала международные эксперты пытались понять, как работает экологическая экспертиза в Узбекистане. Вторая задача – подготовить концепцию возможных изменений, гармонирующую с международным правом. Систему можно упростить, оставив в покое мелкие объекты, такие, к примеру, как кинотеатры. Для этого нужно заложить соответствующие статьи в проект нового закона об экспертизе.

Возможен иной вариант — принятие закона об экологической оценке. Такие законы приняли Молдова, Украина, Грузия… В Украине идет накопление опыта. На практике много нестыковок в законодательстве, хотя были бурные обсуждения при рассмотрении. Оно еще будет меняться. Кто-то считает, что его надо радикально переделать эффективности ради. В Грузии прошла очень кардинальная реформа: здесь полностью отказались от государственной экспертизы.

В чем уникальность экологической оценки в Узбекистане? Госэкспертиза работает на очень ранних этапах при выделении земельного участка. Это очень позитивный аспект! Минусы: разрешительная процедура занимает много месяцев. На местном уровне не хватает специалистов. При экспертизе любого проекта предпринимателю надо быть готовым к тому, что придется проект править и из-за технических моментов, и даже из-за одной запятой. Формально госорган, если проект не годится, не может отказать сразу. В итоге волокита. Возникает волокита из-за переоформления, продлеваются сроки экспертизы.

На что ориентироваться? На региональную Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Она инициирована Европейской экономической комиссией ООН, подписана в Финляндии в городе Эспоо и известна как Конвенция Эспо.  В Конвенции прописаны общие принципы.

Страны сами устанавливают стандарты. Системы в странах разные. В сфере оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) много субъективизма.

Традиционная система ОВОС и госэкспертиза на ранних этапах не противоречит Конвенции. В Узбекистане в экологической экспертизе заняты около 250 человек обученного персонала! Она относительно независимая. ОВОС имеет разрешительной характер. В западных странах не всегда требуется «добро» экспертизы. Так — в Британии и Германии. Там все заканчивается заявлением госоргана. А разрешают или не разрешают строительство нового объекта органы местной власти или государственной власти, секторальные министерства. К примеру, в Германии по тепловым электростанциям решения принимает Министерство энергетики.

В Беларуси, как и Узбекистане, тоже разрешительная система. Но не всегда экологи могут на практике возразить государству. «Обтекаемо» разрешают, когда политики давят. В Украине совсем иначе. Лет 15 назад были областные управления, выполняющие экологическую экспертизу. Сейчас они подчинены напрямую губернаторам. Могут ли оценить всевозможные последствия воздействия на окружающую среду – вопрос.

Как обеспечить участие общественности? Неучастие общественности – один из двух главных выявленных экспертами недостатков в системе экспертизы в Узбекистане. Она обязательна согласно Конвенции Эспо и Орхусской конвенции о доступе к информации. Привлечение общественности не требует ломки системы. Этот принцип надо внедрять и информировать общество.

Неопределенности в законодательстве мешает как иностранным, так и местным инвесторам. Нет четкого порядка предоставления документов. Требования к Оценке воздействия на окружающую среду и Заявлению о воздействии на окружающую среду носят слишком общий характер. Нужен четкий порядок предоставления документов. В Узбекистане виды деятельности, подлежащие экологической экспертизе, определены правительством. Для объектов всех четырех категорий требуются и Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экспертиза. В некоторых случаях требуется Заявление – ЗВОС. Дублирование вызывает вопросы.

Бизнесу надо знать наперед, что требуется (например, уточнить влияние на птиц), и чего не надо. Это экономит деньги на экспертизу.

Трансграничные процедуры в действующем законе не прописаны. А они нужны. Их следует включить в законодательство и внедрить в процесс принятия решений. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо) предусматривает сперва уведомить соседнее государство. Пока Узбекистан не член Конвенции, это не является обязанностью. И все же проектирование приграничных объектов нуждается в консультациях с соседями и принятии двусторонних соглашений.

То, что в Узбекистане открыта законодательная база, просто здорово! Так далеко не во всех странах. Прозрачность позволяет заметить противоречия. В законодательстве не ясно, какая структура принимает окончательное решение по крупным объектам и что приоритет: экологическая экспертиза Госкомэкологии или экспертиза Минстроя? Генеральный план развития страны (если таковой есть), стратегия вряд ли проходили экологическую экспертизу или экспертизу Минстроя. Могут возникнуть сомнения при строительстве в целесообразности и безопасности. И тогда — конфликт интересов с бизнесом.

Мониторинг. С точки зрения стратегической экологической оценки (СЭО) мониторинг тоже очень важен, но не предусмотрен. К примеру, как соблюдаются генпланы городов? В одних городах они есть, в других нет. Рассмотрим случай, когда генплан есть, но вопреки генплану очень  хочется что-то построить. Тогда возникают проблемы. По законодательству процедура внесения изменений в генпланы упрощена по сравнению с разработкой самого генплана. Его по кусочкам кусают. Хотя в Градостроительном кодексе общественное обсуждения декларировано, эта статья кодекса не выполняется.

Рекомендация по устранению неопределенностей и пробелов в законодательном регулировании при Оценке воздействия на окружающую среду. Первое: надо обеспечить участие общественности в процессе ОВОС, второе: оптимизировать процедуру ОВОС для разных видов деятельности. Надо определить срок в пятнадцать дней, за который сотрудники госэкспертизы Госкомитета по экологии и охране окружающей среды проинформируют инвестора, нужна ли для его объекта полная процедура. Для сравнения: в  В Узбекистане делается 30 тысяч заключений за год, в Польше — около двух тысяч.

Упростит дело два списка объектов для экологической экспертизы: республиканского уровня и местного. При этом возможна коррупция. Но нет идеального решения. Государства экспериментируют. Так, в Украине нет упрощённой процедуры государственной экологической экспертизы. Не прошло это предложение в парламенте.  Как будет в Узбекистане?

Эксперты предложили принять Закон о стратегической экологической оценке с общими принципами и подходами. А еще посоветовали подключиться к Протоколу СЭО.

«Капризы» иностранных инвесторов. Инвестор смотрит, будут ли его мучить с экологической оценкой. Но и наоборот тоже плохо! Привлечение инвесторов важно. А затрудняет приток финансов в страну регуляторное давление на инвесторов. Требования в сфере охраны окружающей среды должны быть инвесторам понятны. Для них самое худшее — это неопределенность. Нужна прозрачность, что и когда, какие виды деятельности включаются в Оценку воздействия на окружающую среду, какие — в экспертизу!

На какого инвестора страна ориентируется — на партнеров из Евросоюза, большие банки, россиян, американцев?

Большие деньги приходят в Узбекистан из Европейского банка реконструкции и развития.  Там свои процедуры Оценки воздействия на окружающую среду. Сейчас инвесторы делают работу по ОВОС дважды: по своему и по условиям узбекской стороны.  Можно создать систему, которая бы соотносилась с процедурами крупных банков, они идентичны.

Инвесторам непривычно иметь кроме закона кучу подзаконных актов. Один закон и один подзаконный акт — это нормально. Так у поляков работает. Пять подзаконных уже тяжело. О них еще и знать надо.

Как минимизировать коррупционные риски? Надо утвердить критерии принятия решения по предварительной оценке. Принято считать, что все эксперты — субъекты коррупционной деятельности. Как с этим борются в Украине? Эксперт и члены его семьи обязаны публично отчитаться в интернете о доходах и покупках. На экспертов распространяется положения Закона о борьбе с коррупцией. Эксперты лично подписывают заключение. Все знают, кто. Можно проверить. Можно сделать процесс оценки воздействия открытым, чтобы на вебсайте в электронном реестре посмотреть все документы. Публичность минимизирует риски. То же и по земельным участкам.

Если отказаться от госэкспертизы, коррупционные риски меньше не станут. Потребуются приобретение лицензии на разработку ОВОС, найм экспертов, найм организаций… На практике проектировщики являются и экспертами. Такую систему часто критикуют. И есть за что, когда часть государственных функций перекладывается на частных лиц

Эксперты предлагают. Процедуру участия общественности надо прописать в законодательстве детально. Общественное обсуждение необходимо. Заинтересованная общественность может обжаловать заключение экологической экспертизы в судебное порядке. Возможна ли независимая общественная экспертиза? Она никому не мешает, но по международным стандартам не предусмотрена, денег на нее нет. Зато во многих странах предусмотрен аудит.

Независимая экологическая экспертиза введена в некоторых странах, например, в Азербайджане. Здесь специально нанимают разных экспертов, чтобы квалифицированно оценить экологическую безопасность нового объекта, а не просто бумагу подписать.

Итоги. В ходе работы международные и национальные эксперты разработали концепцию законодательной реформы системы оценки воздействия на окружающую среду в Узбекистане с учетом положений Конвенции Эспо, Протокола стратегической экологической оценки и других международных стандартов. Внесены предложения по разработке новой правовой базы для системы оценки воздействия на окружающую среду. Готовы предложения по разработке системы стратегической экологической оценки. Также готов пакет предложений по участию общественности в процессе принятия решений.

Ожидания. Ожидаются дальнейшие шаги по созданию в Узбекистане современной системы экологической экспертизы и системы стратегической экологической оценки.

Наталия ШУЛЕПИНА

Источник: http://sreda.uz/rubriki/ecoriski/kak-vystavlyat-ekologicheskie-otsenki/