Анализ проекта Закона КР «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты КР» (проекта закона «об иностранных агентах»)

6 сентября 2013 года парламентарии Бакир уулу Турсунбай и Мадалиев Нуркамил разместили на сайте парламента — Жогорку Кенеша Кыргызской Республики для общественного обсуждения разработанный ими проект закона «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (далее — «законопроект»). В законопроекте в основном предлагается внесение изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» (далее — «Закон об НКО»), а также в Закон Кыргызской Республики «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)» и Уголовный кодекс Кыргызской Республики.

Настоящий Анализ подготовлен по запросу НКО Кыргызской Республики, обеспокоенных содержанием законопроекта. В Анализе рассматриваются основные положения законопроекта, которые значительно ограничат деятельность кыргызских и иностранных некоммерческих организаций (далее по тексту — соответственно «НКО» и «ИНКО») в Кыргызстане.  

Кыргызстан имеет заслуженную репутацию как одна из самых прогрессивных стран Центральной Азии, и в Содружестве Независимых Государств (СНГ), в вопросах обеспечения и защиты  фундаментальных прав и свобод человека, создания правовых условий, где гражданское общество содействует Президенту и Правительству Кыргызской Республики в осуществлении их основной миссии — улучшении условий жизни граждан. К сожалению, положения законопроекта подрывают и поворачивают вспять усилия Кыргызстана в этой сфере и ослабляют его способности развивать человеческие ресурсы, привлекать иностранные инвестиции, получать гуманитарную помощь и пользоваться поддержкой своих граждан и международного сообщества, что является существенным для поддержания устойчивых позиций Кыргызстана как демократического государства.

Многие положения законопроекта противоречат основным демократическим принципам, закрепляющим права человека.  Ряд положений законопроекта противоречат положениям Международного Пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) стороной в котором Кыргызстан является с 1994 года.  Другие положения сформулированы не четко и/или противоречат действующему законодательству Кыргызской Республики.

Законопроект, если он будет принят, будет иметь негативный эффект не только на НКО, защищающие интересы своих членов или отдельных групп населения, но и на все НКО, в том числе благотворительные и гуманитарные организации, организации, оказывающие социальные услуги населению. Законопроект предлагает предоставить широкие права государственным органам вмешиваться во внутренние дела НКО и ИНКО, а также приостанавливать их деятельность или ликвидировать их, по своему усмотрению, практически вне каких-либо административных правил, которые бы ограничивали произвол.  Законопроект также создает барьеры и ограничения для деятельности НКО, которые параллельно не применяются в регулировании деятельности коммерческих организаций.

Безусловно, Кыргызстан, также как и другие государства, должен принимать меры по предотвращению угроз его национальной безопасности и суверенитета. Однако, рассматривать НКО как особый источник этой угрозы является ошибочным.

Дискриминационные нормы законопроекта можно объединить на четыре группы: (1) нормы направленные против всех НКО, (2) нормы направленные против НКО, которые будут признаваться «иностранными агентами», (3) нормы направленные против филиалов и представительств ИНКО, и (4) нормы об уголовной ответственности представителей НКО и ИНКО.

Ниже рассмотрим положения законопроекта, которые вызывают наибольшие опасения:

1. Установление новых обременительных требований для всех НКО, предоставление государственным органам права вмешиваться во внутренние дела НКО:

• установление для НКО нового отчета в уполномоченный государственный орган;
• предоставление Министерству юстиции Кыргызской Республики (далее – «Министерство юстиции») права запрашивать и проверять внутренние документы НКО, направлять своих  представителей для участия в любых внутренних мероприятиях НКО, определять по своему усмотрению – соответствует ли деятельность НКО целям её создания или нет.

1. Принуждение НКО, получающих финансирование из зарубежных источников, к унизительной специальной регистрации в качестве «иностранных агентов», ограничение их деятельности, установление для них обременительных требований:

• установление требования по прохождению ими ежегодного финансового аудита;
• установление для них нового отчета в уполномоченный государственный орган и требования по публикации отчета и заключения ежегодного финансового аудита в средствах массовой информации (далее — СМИ) или на вебсайте НКО;
• предоставление Министерству юстиции права проводить плановые и внеплановые проверки деятельности этих НКО, а также по своему усмотрению приостанавливать их деятельность сроком до 6 месяцев.

1. Установление обременительных новых требований для филиалов и представительств ИНКО, ограничение их деятельности, предоставление Министерству юстиции права вмешиваться в их внутренние дела:

• установление требования по прохождению ими ежегодного финансового аудита;
• установление требования по сдаче нового отчета в уполномоченный государственный орган и публикации отчета в СМИ или на вебсайте;
• предоставление Министерству юстиции права давать указания филиалам и представительствам ИНКО по прекращению финансирования тех или иных местных НКО, а также по своему усмотрению, без судебного решения, принимать решение об их исключении из реестра филиалов и представительств.

1. Включение в Уголовный кодекс Кыргызской Республики новых норм об уголовной ответственности представителей НКО и ИНКО, которые дублируют другие статьи Уголовного кодекса общего характера, предусматривающие ответственность за аналогичные деяния для всех физических лиц.

Ниже в Анализе изложены основания, почему вышеуказанные  положения законопроекта являются проблемными.

1. Установление новых обременительных требований для всех НКО, предоставление Министерству юстиции права вмешиваться во внутренние дела НКО

1.1.  Установление для НКО нового отчета в уполномоченный орган

В законопроекте предлагается включить в Закон об НКО следующую норму: «НКО обязаны представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников …».

Тем самым, если законопроект будет принят, НКО будут обязаны сдавать в уполномоченный государственный орган (дополнительно к существующим трем отчетам) еще один отчет. В настоящее время в Кыргызстане все юридические лица (в том числе НКО) ежемесячно сдают отчеты в (1) налоговые органы, (2) Социальный фонд, а также ежеквартально – (3) в органы статистики. Новый отчет в еще один государственный орган является излишним и создает дополнительное необоснованное бремя для НКО. НКО будут вынуждены тратить время и силы на подготовку нового отчета и передачу его соответствующему государственному органу, когда это время и силы могли бы быть потрачены на их уставную общественно полезную деятельность. Более того, в связи с тем, что законопроект не устанавливает форм отчетности, и не конкретизирует то — какая дополнительная информация должна быть представлена в государственные органы, эти  отношения предположительно будут регулироваться подзаконными актами. В свою очередь, подзаконные акты могут создавать дополнительную угрозу для НКО, делая новую отчетность особо сложной и обременительной.

Требование по новому отчету может создать проблемы не только для НКО, но и для самих государственных органов.  Если даже представить, что законопроект будет принят, то после его принятия несколько тысяч НКО начнут сдавать свои отчеты, например, в Министерство юстиции. Даже только для того, чтобы прочитать эти отчеты, нужно будет существенно увеличить штат этого  государственного органа. Сколько бюджетных денег будет потрачено на это впустую? Особенно учитывая то, что за все годы независимости Кыргызстана не было даже отдельных случаев использования НКО в пользу иностранного донора во вред Кыргызстану.

1.2.  Предоставление Министерству юстиции права вмешиваться во внутренние дела НКО

Законопроект наделяет Министерство юстиции значительными новыми полномочиями которые, практически, не ограничены никакими административными рамками.  Министерство юстиции и его подразделения смогут запрашивать и проверять внутренние документы НКО, направлять своих представителей для участия в любых внутренних мероприятиях НКО, определять по своему усмотрению – соответствует ли деятельность НКО целям её создания или нет, при отсутствии каких-либо процедур, которые бы ограничивали действия Министерства юстиции и защищали права НКО.

• Полномочие запрашивать и проверять все внутренние документы, принимаемые органами управления НКО. Законопроект предоставляет Министерству юстиции полномочия запрашивать и проверять любые внутренние документы НКО, в том числе по внутреннему управлению, внутренним правилам, внутреннему надзору за руководством организации, и финансами. Предлагаемая норма законопроекта противоречит:

1) статье 5 Закона об НКО, где говорится о том, что «вмешательство государственных органов или должностных лиц в деятельность некоммерческих организаций … не допускается», а также

2) международной практике и международным обязательствам Кыргызской Республики, в частности, статье 17 МПГПП. 

• Полномочие направлять своих представителей участвовать в любых внутренних мероприятиях организации. Законопроект позволяет Министерству юстиции направлять своих представителей для участия во внутренних мероприятиях НКО, без каких-либо ограничений.  Государственный служащий может участвовать во внутренней встрече членов организации, например, на которой они будут решать, как повлиять на решение государственного органа, которое может противоречить интересам граждан. Такое участие, безусловно, подорвет эффективность организации по защите прав и интересов граждан. Такие полномочия также противоречат положению статьи 17 МПГПП, в соответствии с которым “1. Никто не может подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность его жилища или тайну его корреспонденции или незаконным посягательствам на его честь и репутацию. 2. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств». Гарантии основных прав человека распространяются на НКО, как было неоднократно подтверждено решениями Международного суда по правам человека, поскольку НКО представляют собой организации граждан.

• Полномочие по своему усмотрению определять, является ли деятельность НКО легальной. Законопроект предоставит Министерству юстиции право по своему усмотрению оценивать — соответствует ли деятельность или расходы НКО уставным целям её создания или нет. Например, НКО определила в своем уставе, что будет заниматься образовательной деятельностью, но в какой-то момент, члены или наблюдательный орган НКО решили, что организация поможет детскому дому.  Такая деятельность не записана в уставе, не является образовательной и, несмотря на свой  общественно-полезный характер, может рассматриваться противоречащей уставу, а значит, может послужить основанием для привлечения НКО к ответственности. В соответствии с обычной международной практикой, НКО, как и коммерческие предприятия, должны иметь широкую правоспособность заниматься любой законной деятельностью. Единственным обоснованным ограничением может быть требование, чтобы основной целью деятельности НКО не было — извлечение прибыли. Дополнительные ограничения могут применяться к отдельным группам НКО (например, к благотворительным  организациям), которые пользуются значительными налоговыми и иными льготами, но не ко всем НКО. Поскольку деятельность НКО осуществляется в рамках законов, это внутреннее дело самой НКО и ее высшего органа управления, насколько точно она соблюдает, или не соблюдает требования своего устава в своей деятельности. Предлагаемые изменения в законопроекте в этой части также противоречат международным обязательствам Кыргызстана, в частности, статье 17 МПГПП.

2. Принуждение НКО, получающих финансирование из зарубежных источников, к специальной регистрации в качестве «иностранных агентов», ограничение их деятельности и установление для них обременительных требований

2.1  Принуждение НКО, получающих финансирование из зарубежных источников, к специальной регистрации в качестве «иностранных агентов»

Законопроект содержит нормы по принуждению НКО, получающих финансирование из зарубежных источников, принимающих участие в «политической деятельности» на территории Кыргызской Республики, к унизительной специальной регистрации в качестве «иностранных агентов», а также по ограничению их деятельности, установлению для них обременительных требований.

Понятие «иностранный агент» на кыргызском и русском языках имеет негативный оттенок: данное понятие и понятие «иностранный шпион» обычно воспринимаются как синонимы. Ввиду предложенного в законопроекте широкого определения понятия «политическая деятельность» и большого количества НКО, получающих иностранное финансирование, в случае принятия законопроекта, большинство НКО должны будут регистрироваться в качестве «иностранных агентов» или отказаться от единственного источника финансирования и осуществления уставной деятельности.

В настоящее время почти все НКО в стране получают финансирование из зарубежных источников, поскольку условия для финансирования НКО из местных источников пока не созданы. Отсутствуют стимулы для осуществления НКО предпринимательской деятельности, не достаточны меры поощрения физических и юридических лиц, готовых оказывать материальную поддержку НКО, государство также пока не выделят достаточно финансовых средств на взаимовыгодные контракты с НКО.

В законопроекте понятие «политическая деятельность» определена очень широко:

«Политическая деятельность — это участие (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях».

В связи с таким широким определением понятия «политической деятельности» в законопроекте, сотни НКО, защищающие права своих членов и/или общественные интересы (например, в сфере защиты прав человека или охраны окружающей среды), могут быть признаны принимающими участие в «политической деятельности» и, при получении ими иностранного финансирования, – принуждаться к регистрации в качестве иностранных агентов. При наличии такого требования многие НКО просто прекратят свое существование, так как никто не будет признавать себя «иностранным агентом (шпионом)». Требование регистрации в качестве «иностранного агента (шпиона)», можно рассматривать как прямое вмешательство в финансирование и деятельность НКО, что является не допустимым.

Во всех странах мира с установившимися демократическими традициями, организации (в том числе НКО) могут получать иностранное финансирование и использовать его для занятия различной деятельностью,  в том числе  продвигать законодательные реформы, выступать против политики государства по разным вопросам, участвовать наблюдателями во время выборов или помогать государству в выработке политики в той или иной сфере и т.д.  Отдельные ограничения в вопросах иностранного финансирования имеют место в отношении  узких групп организаций (например, политических партий) и в отношении четко определенных видов деятельности (например, финансирование выборных компаний в поддержку кандидатов в государственные органы). Эти отдельные ограничения уже закреплены в законодательстве, в том числе в Конституции Кыргызской Республики.

В Кыргызстане в настоящее время, как и во всех демократических странах, для граждан и организаций существует принцип: «разрешено все, что не запрещено законом». Относительно финансирования НКО также действует этот принцип, что вполне соответствует принципам демократии. В настоящее время в Кыргызстане сотни, тысячи НКО, получающие финансирование из различных источников, в том числе зарубежных, осуществляют общественно-полезную деятельность в различных сферах, таких как:

• развитие местных сообществ,
• содействие прозрачности избирательных кампаний,
• поддержка престарелых, лиц с ограниченными возможностями, беспризорных детей и других нуждающихся категорий граждан,
• улучшение условий содержания заключенных,
• поддержка правозащитной деятельности,
• поддержка свободы слова и СМИ,
• развитие демократии,
• и многие-многие другие общественно-полезные программы, которые финансируются за счет международных и иностранных грантов.

Следует помнить, что в Уголовном кодексе и Кодексе  Кыргызской Республики об административной ответственности уже установлена ответственность за все общественно опасные деяния (правонарушения и преступления). Лица, которые совершат эти деяния, независимо от того — за счет внутренних или внешних источников финансирования, — понесут соответствующую ответственность.

2.2  Ограничение деятельности НКО — «иностранных агентов » и установление для них обременительных требований

Законопроект предусматривает новые требования для НКО, которые будут признаны «иностранными агентами»:

• по прохождению ими ежегодного финансового аудита;
• по сдаче ими нового отчета в уполномоченный государственный орган;
• по публикации ими отчета и заключения финансового аудита в СМИ или на вебсайте.

Для прохождения ежегодного финансового аудита этим НКО придется нанимать независимые аудиторские компании. В Кыргызстане такими компаниями являются частные организации, сертифицированные государством. Стоимость аудита, как правило, — высока. Публикация отчета и заключения финансового аудита в средствах массовой информации – также является слишком дорогой процедурой. НКО с ограниченными финансовыми возможностями не смогут заплатить за финансовый аудит, а также за публикацию отчета и заключения финансового аудита в СМИ. В международной практике требования по прохождению финансового аудита, публикации отчета и заключения финансового аудита в СМИ, — предусматривается не для всех НКО, а только в отношении особых категорий НКО, например, тех НКО, которые приобретают статус благотворительной (или общественно-полезной) организации, которым государство предоставляет значительные налоговые льготы, либо НКО, которым государство предоставляет финансирование для оказания социальных услуг населению или реализации социальных проектов. В Кыргызстане в настоящее время также разработан проект нового Закона «О благотворительных организациях», который предусматривает прохождение благотворительными организациями ежегодного финансового аудита, а также публикацию ими отчета и заключения финансового аудита на веб-сайте Государственной налоговой службы Кыргызской Республики.

Аргументы против установления для этих НКО требования по сдаче нового отчета (предусмотренного в законопроекте) – аналогичны аргументам, изложенным выше в разделе 1.1 настоящего Анализа.

Вышеуказанные требования являются чрезмерно обременительными для НКО, не соответствуют международной практике и международным обязательствам Кыргызстана.

2.3  Предоставление Министерству юстиции права проводить проверки деятельности НКО — «иностранных агентов », а также приостанавливать их деятельность  

Законопроект предоставляет Министерству юстиции право проводить плановые и внеплановые проверки деятельности НКО, которые будут признаваться «иностранными агентами», а также вмешиваться в их внутренние дела. Аргументы против этих норм законопроекта – аналогичны аргументам, изложенным выше в разделе 1.2 настоящего Анализа.

Законопроект также предоставляет Министерству юстиции право по своему усмотрению приостанавливать деятельность НКО, «выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)»» на срок не более шести месяцев.

Тем самым законопроект предоставляет полномочие Министерству юстиции, без судебного решения, приостанавливать деятельность НКО, и таким образом, фактически прекращать её деятельность.  Применение данного положения на практике — будет  прямым нарушением прав человека и международных обязательств Кыргызской Республикой по МПГПП.

3. Установление новых обременительных требований для филиалов и представительств ИНКО, ограничение их деятельности, предоставление Министерству юстиции права вмешиваться в их внутренние дела

3.1  Ограничение деятельности филиалов и представительств ИНКО и установление для них обременительных требований

Законопроект предусматривает новые требования для филиалов и представительств ИНКО в Кыргызской Республике:

• по прохождению ими ежегодного финансового аудита;
• по сдаче ими нового отчета в государственные органы;
• по публикации отчета и заключения финансового аудита в средствах массовой информации или на вебсайте.

Эти требования существенно усложнят  деятельность ИНКО в Кыргызской Республике и не соответствуют положительной международной практике.

Законопроект предоставляет Министерству юстиции право запрещать филиалу или представительству ИНКО финансировать отдельных граждан или организации «в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности и безопасности государства, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц». Как и в случае с другими новыми полномочиями, рассматриваемыми в этом Анализе, законопроект предоставляет, по сути, неограниченные полномочия Министерству юстиции по своему усмотрению выносить решение по прекращению финансирования НКО, так как в законопроекте отсутствуют какие либо критерии по оценке деятельности НКО. Применение данного положения на практике, без сомнения, будет признаваться вмешательством во внутренние дела ИНКО, что является прямым нарушением прав человека и международных обязательств Кыргызской Республикой.

3.2  Предоставление Министерству юстиции права по исключению из реестра филиалов и представительств международных организаций и ИНКО

Согласно законопроекту, в случае непредставления структурным подразделением ИНКО в установленный срок отчета,  а также в случае, если деятельность структурного подразделения ИНКО не соответствует заявленным целям, а также сведениям, указанным в её отчете, соответствующее структурное подразделение ИНКО может быть «исключено из реестра филиалов и представительств международных организаций и ИНКО» по решению Министерства юстиции. Предоставление такого широкого полномочия Министерству юстиции, — без решения суда принимать решение об исключении из реестра, — не соответствуют положительной международной практике и серьезно ухудшит правовое положение ИНКО в Кыргызской Республике.

4. Уголовная ответственность представителей НКО

Законопроект предусматривает введение уголовной ответственности для представителей НКО:

1)      в виде штрафа в размере от 20 до 50 тысяч сомов либо лишения свободы на срок до четырех лет — за «создание религиозного или общественного объединения, деятельность которых сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью, а равно руководство таким объединением».

2)      в виде штрафа в размере от 10 до 40 тысяч сомов либо лишения свободы на срок до трех лет — за «создание некоммерческой организации (включая некоммерческую организацию, выполняющую функции иностранного агента) либо структурного подразделения иностранной некоммерческой организации, деятельность которых сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство такой организацией либо структурным подразделением».

Возникает вопрос: «А разве можно создать коммерческую организацию и в рамках ее деятельности совершать вышеуказанные деяния? Или же эти деяния могут совершать лица, работающие в государственных органах? Конечно – нет, эти деяния опасны для общества, независимо от того – кем бы они не совершались. Уголовный кодекс и Кодекс об административной ответственности Кыргызской Республики уже предусматривают ответственность за правонарушения и преступления для всех лиц, которые совершат подобные деяния. Лица, которые совершат такого рода деяния, должны нести ответственность не зависимо от того где они работают, — работают ли они в НКО, в государственных органах, в бизнес секторе, или же являются безработными. Нет оснований выделять в особую категорию представителей НКО, когда за совершение такого рода деяний ответственность должна распространяться на всех лиц.

Заключение

Анализ показывает, что законопроект, в случае его принятия, существенно ухудшит правовое положение как местных так и иностранных НКО в Кыргызской Республике. Ряд норм законопроекта противоречит МПГПП и другим основным источникам международного права[1] по правам человека. Хотя авторы законопроекта и ссылаются на то, что законопроект предлагается в «интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц», однако, анализ показывает, что законопроект не соответствует государственным интересам, если они действительно заключаются в построении подлинной демократии в стране. Более того, принятие законопроекта и применение его норм может привести к обращениям в Комитет ООН по правам человека о нарушениях прав граждан и НКО в Кыргызстане.

Законопроект имеет существенное сходство с законом другой страны, власти которой боятся гражданского общества и пытаются перекрыть источники его существования и запретить его деятельность. Мы надеемся, что в Кыргызстане Правительство и Парламент не последуют примеру такой страны, а  будут продолжать поддерживать и развивать демократию, и будут видеть в гражданском обществе и НКО своих основных партнеров в построении подлинной демократии.

Что касается необходимости установления механизмов прозрачности в деятельности НКО, в Кыргызской Республике в настоящее время разработан проект Закона «О благотворительных организациях», который предусматривает механизм, обеспечивающий максимальную прозрачность в деятельности благотворительных организаций. Проект Закона «О благотворительных организациях» в настоящее время размещен на сайте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики для общественного обсуждения и в ближайшее время будет инициирован группой депутатов. Ожидается, что после принятия данного законопроекта, большинство НКО страны приобретут статус благотворительной организации и будут осуществлять свою деятельность в соответствии с новым законом.

Международный центр некоммерческого права (МЦНП) благодарен за предоставленную возможность высказать свои комментарии по законопроекту и надеется на продолжение сотрудничества в дальнейшем.