Экология и внешний долг

На сентябрьской сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президент Кыргызстана вновь выдвинула инициативу об обмене внешнего долга республики за экологию. О предыстории этого вопроса вкратце было описано в предыдущей авторской статье «Управление и экология», однако, учитывая чрезвычайную актуальность данной проблемы для республики и в контексте реализации предложений и идей, поднимаемых в предыдущих публикациях, настоящая статья более подробно рассмотрит этот вопрос.

Как уже отмечалось ранее, впервые идея обмена долгов за экологию (ОДЭ) в республике была выдвинута в 1996 году, но в результате вялотекущей, бюрократической переписки практическая реализация этой идеи началась лишь после 2002 года, когда проблемы с выплатой внешнего долга начали вставать, что называется во весь рост. Примерно в это время природоохранное ведомство, тогда Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций, обратилось в специализированную структуру Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) с просьбой помочь в реализации схемы ОДЭ, поскольку к тому времени ОЭСР уже имела подобный опыт в других регионах мира, в частности, в Польше и Грузии.

В ноябре 2004 года был оформлен и официально начат проект «Предварительное технико-экономическое обоснование, проектные направления и меры институциональной поддержки для обмена долгов на охрану окружающей среды в Кыргызской Республике», в работу которого были вовлечены кыргызские специалисты под руководством ведущих экспертов ОЭСР, а финальный отчет был завершен к июню 2005 года и обсужден на соответствующем совещании.

Это весьма интересный документ, в котором содержится системный анализ проблем внешнего долга республики в то время, и прописываются дальнейшие шаги по внедрению и реализации схемы ОДЭ. Безусловно, многие рекомендации этого документа сохранили свою актуальность и сегодня, а некоторые представляются более перспективными с учетом политических событий и трендов, произошедших за последние 5 лет в мире и республике.

Приведем некоторые выдержки из данного документа, которые дают наглядное представление о его содержании.
«…С момента обретения независимости Кыргызская Республика накопила значительную сумму внешнего долга, который она не в состоянии обслуживать. Это — парадокс, поскольку Кыргызская Республика начала переходный период вообще без внешнего долга…

…Исследование, проведенное в ходе данного проекта, сосредоточилось на трех главных вопросах: профиль долга и его устойчивость, определение проектных направлений для программы расходов, которая будет финансироваться из ресурсов потенциальной программы ОДЭ, и вопросы управления…
Часть 1 данного исследования служит введением для последующего анализа. В ней объясняются различные операции, связанные с обслуживанием долга, и варианты операций по обмену и обсуждаются преимущества и недостатки, связанные с каждым из этих вариантов. Здесь также представлены некоторые уроки, извлеченные из международного опыта реализации ОДЭ.

В части 2 рассматриваются профиль и устойчивость долга. Собранные данные группируются и анализируются по кредиторам, так как не все они являются потенциальными кандидатами на обмен долга на экологию. В отчете рассматривается государственный внешний долг и долгосрочные кредиты, выданные под гарантию правительства, подлежащие выплате официальным двусторонним кредиторам.

С учетом существующего опыта ОДЭ (главным образом, в Польше и Болгарии) и используя допущение, что все выявленные кредиторы примут участие в схеме ОДЭ, были рассчитаны и проанализированы потоки потенциальных доходов. Затем обсуждается текущий уровень экологических расходов и определяется роль, которую играют экологические задачи в Программе государственных инвестиций.
В части 3 представлен анализ национальных экологических приоритетов и проектные направления, предлагаемые для включения в программу расходов, которая софинансировалась бы из потенциальных ресурсов ОДЭ. Для этого рассмотрен ряд стратегических документов.

Главные приоритеты Кыргызской Республики включают в себя устойчивый экономический рост и сокращение бедности. В данном отчете рассматриваются три приоритетных области, которые могут быть профинансированы из потенциальных ресурсов ОДЭ, а именно: охрана водных ресурсов, охрана климата и охрана биологического разнообразия. Кроме того, акцент делается на проблемы, общие для всей Центральной Азии – опустынивание земель и эрозия почв и их связь с изменением климата, деградация растительности и сокращение территории, занимаемой лесами. Выявлено пять потенциальных направлений, два из которых рекомендуются для дальнейшей детальной экономической оценки.

Наконец, в части 4 обсуждаются институциональные варианты для управления программой расходов; особое внимание уделяется их согласованию с национальным правовым и регулятивным режимом и вопросам, связанным с управлением проектным циклом. Выводы из приведенного анализа и предложения по дальнейшим действиям представлены в части 5…

…Программа расходов – это ключевое требование для привлечения интереса кредиторов и последующего достижения согласия с ними. Такие программы должны фокусироваться на вопросах, представляющих потенциальный интерес для кредиторов, таких, как международные обязательства по сокращению бедности или экологические проблемы глобального и регионального уровня…

…Международный опыт в области обмена долгов на охрану окружающей среды показал, что подготовка, ведение переговоров и реализация ОДЭ – это сложный, трудный и длительный процесс. Для этого, во-первых, требуется наличие достаточной суммы долга, которая может быть обменена так, чтобы в результате обмена были получены доходы, превышающие довольно значительные затраты на само осуществление обменной операции. Необходимо также иметь надежные бюджетные возможности для обслуживания обмена долгов.

Во-вторых, чтобы привлечь интерес кредиторов, страна, которая стремится участвовать в ОДЭ, должна составить убедительную программу расходов, демонстрирующую выгоды, которые могут быть получены от обмена долга; кроме того, такая программа должна основываться на прозрачных и устойчивых критериях отбора проектов и правилах и процедурах их реализации. В третьих, страна должна разработать подотчетную институциональную структуру для управления связанным с программой потоком доходов. Для успеха осуществления обмена долга на мероприятия по охране окружающей среды чрезвычайно важно также заручиться полной и долгосрочной поддержкой правительства…».

Следует подчеркнуть, что анализ и, соответственно, рекомендации данного документа основывались на стратегических, программных документах правительства республики того времени, которые разрабатывались в основном экспертами Всемирного банка, – Комплексной основы развития до 2010 года, Национальной стратегии по сокращению бедности и Национального плана действий по охране окружающей среды 1995 года. В марте 2005 года, как известно, произошла кардинальная ломка управленческих структур, смена руководства республики, повлекшее за собой смену приоритетов в экономической и внешней политике и, соответственно, кадрового состава, об этом отчете и практической реализации его рекомендаций постепенно забыли.

Однако, совершенно очевидно, что он закладывает хорошую основу для дальнейшего внедрения и осуществления ОДЭ новым правительством республики под многопартийным контролем нового парламента, при условии его соответствующей переработки и интеграции в новую экономическую программу, а также реализации идей и предложений, содержащихся в предыдущих авторских публикациях, особенно, в последней статье «Управление и экология».

Исмаил Даиров, директор Регионального горного центра Центральной Азии
http://analitika.akipress.org/news:1561