Елена Есина: мусоросжигание – это наилучшие доступные технологии?
Насколько эффективен с экологической точки зрения такой метод обращения с отходами как мусоросжигание, соответствует ли он критериям наилучших доступных технологий (НДТ)? И насколько хорошо работает в России процедура включения технологий в список НДТ, как она согласуется с международной практикой? Разбиралась член Общественного совета при Минприроды РФ, судебный эксперт по экологии Елена Есина.
Обоснование необходимости
Систематическое увеличение уровня негативного воздействия на окружающую среду (ОС) со стороны предприятий, работающих на экологически неэффективном оборудовании, а также глобальная экологизация международных отношений требуют повышенного внимания к системе управления охраной окружающей среды в Российской Федерации.
Неуправляемость 1990-х породила условия для того, чтобы институции собственности и экологии конкурировали между собой. Эта раздвоенность делает социальную, экологическую и экономическую системы нестабильными и хрупкими. Тем не менее она продолжает существовать до сих пор, несмотря на попытки изменить ситуацию.
Действующая в России система не сочетает использование компенсирующих санкций за сверхнормативное загрязнение окружающей среды с применением целевых параметров допустимого экологического воздействия для предприятий реального сектора экономики, а также не содержит каких-либо значимых стимулов для предприятий к реализации природоохранных мероприятий и внедрения наилучших доступных технологий (НДТ).
Высок риск введения в отношении российских предприятий торговых ограничений на рынке ЕС и возникновения имиджевых последствий на основе экологических показателей в связи с несоответствием практики регулирования (управления) системой ОС в европейских странах и в РФ.
Необоснованная активизация контрольных мероприятий в условиях текущего финансово-экономического кризиса резко осложняет положение дел на предприятиях. Закрытие производств лишь на основании действующей нормативной природоохранной базы – означает ухудшение структуры экономики и структуры занятости, что снижает сопротивляемость кризисным процессам. Подобные действия идут вразрез с усилиями государства по поддержанию экономической активности и ограничению финансовых рисков.
Смысл минимизации негативного воздействия конкретной технологии на ОС заключается как в её проектных параметрах, так и в уровне управления конкретными технологическими параметрами воздействия на ОС.
В странах ЕС с середины 90-х годов прошлого столетия понятие НСТ (наилучшие существующие технологии) трактуется как «наилучшие доступные технологии» и означает самую эффективную и передовую стадию развития производственной деятельности, гарантирующую практическую пригодность определенных технологий для создания принципиальной основы для непревышения предельных величин эмиссий, а также методов эксплуатации установок, направленных на предотвращение и, если это невозможно, общее сокращение эмиссий и ослабление воздействия на окружающую среду.
Тернистые пути применения НДТ
Европейский опыт
Правовая система ЕС в значительной мере является законодательством прямого действия, и, в отличие от рамочных законов России, не нуждается в дополнительном толковании актами каких-либо органов власти. Кроме того, система охватывает практически все основные вопросы охраны окружающей среды и природопользования. И самое главное – нормы ЕС есть результат компромиссного равноправного диалога между обществом и государством.
Основным принципом природоохранного законодательства ЕС, предусмотренным Директивой 96/61/ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений», является постоянное снижение степени воздействия на окружающую среду. В целях создания равновесия между требованиями минимизировать загрязнение и реальными техническими возможностями Директивой предусмотрено применение механизма расчета показателей воздействия на основе «наилучших доступных технологий».
Термин НДТ подразумевает, что такая технология является самой лучшей с точки зрения соблюдения экологических требований и доступной для лиц, заинтересованных в ее применении. Директивой отмечено, что требование о применении НДТ распространяется только на наиболее крупные отрасли экономики, эксплуатация предприятий которых связана с существенным воздействием на окружающую среду.
Справочными документами не предписывается использование какой-либо одной технологии, а предлагается диапазон уровней выбросов/сбросов, которые можно достигнуть путем применения различных наилучших технологий, имеющихся на рынке и оказывающих наименьшее воздействие на окружающую среду, с учетом технических характеристик рассматриваемой установки, ее географического положения и местных экологических условий.
Система эколого-технологических нормативов ложится в основу целевых показателей, на достижение которых направлена природоохранная политика предприятий, следующих в своей деятельности основным положениям стандартов экологического менеджмента ИСО серии 14000.
Нормирование по НДТ не зависит от возможностей окружающей территории по нейтрализации антропогенного воздействия и от уровня этого воздействия. Как свидетельствует зарубежный опыт, нормативы качества воздуха и воды для различных территорий должны устанавливаться на основе управления риском. Только в этом случае нормативы будут справедливыми и понятными.
По сути, процесс нормирования с применением НДТ является не процессом регулирования антропогенного воздействия, а процессом уравнивания экономических природоохранных затрат предприятий, применяющих НДТ, на разных территориях независимо от возможностей окружающей среды.
А как у нас?
Проект информационно-технического справочника ИТС-9-2020 «Утилизация и обезвреживание отходов термическими способами» разработан взамен ИТС-9-2015 «Обезвреживание отходов термическим способом (сжигание отходов)».
В проекте ИТС-9 «утилизация и обезвреживание» зафиксированы исходя из того, что и для той и для другой цели могут быть использованы схожие технологические приёмы. Но всё же нужно учитывать, что целью утилизации является получение продукции или энергии, а целью обезвреживания – уничтожение отходов или уменьшение их опасных свойств.
«Единые требованиям к объектам обработки, утилизации, обезвреживания и размещения твёрдых коммунальных отходов», утверждённые постановлением Правительства РФ от 12.10.2020, №1657, разделяют энергетическую утилизацию ТКО и обезвреживание ТКО.
Это формальное разграничение связано и со специфическими технологическими аспектами. Так, при подготовке ТКО для энергетической утилизации важно сохранить или повысить их теплотворную способность. Целесообразно удалить из отходов особо вредные компоненты, чтобы уменьшить затраты на газоочистку. На обезвреживание могут идти как несортированные ТКО, так и «хвосты», после выделения из ТКО вторичных материальных ресурсов (ВМР). В проекте ИТС-9 этот, как и некоторые другие аспекты, не нашли отражения.
В проекте отмечается, что выбор оптимального метода сжигания зависит от свойств отходов. От свойств отходов и метода сжигания зависит выбор методов газоочистки. Но примеры такого выбора в проекте ИТС-9 не приводятся. И в целом непонятно, как, исходя из приведённой в нём информации, оценить технологию действующего или проектируемого производства – относится она к НДТ или нет.
Например, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) для МСЗ в Солнечногорске содержит сведения о том, что очистка дымовых газов от пыли будет осуществляться на тканевых фильтрах с эффективностью 99,9%. Теоретически и такая эффективность возможна. Практически в России примеров эксплуатации таких газоочистных установок нет.
ИТС-9-2015 содержал данные (пусть и не полные) по действующим в России мусоросжигательным заводам. Проект ИТС-9 таких данных не содержит, хотя для него анализ их деятельности является весьма важным.
Необходимо уделять особо пристальное внимание рискам, которые могут возникнуть при обработке смешанных ТКО. Обязательна обработка ТКО с целью извлечения вторичных материальных ресурсов не менее 40% массы от поступившего количества ТКО. Необходимо вначале определиться с технологическим процессом: это сортировка с извлечением ВМР и последующим термическим обезвреживанием остатков или это утилизация с получением энергии. В проекте справочника все перемешано.
Подготовленная редакция проекта ИТС-9 нежизнеспособна. Целесообразно ИТС-9-2020 посвятить той же теме, что и ИТС-9-2015, т.е. термическому обезвреживанию отходов, а для энергетической утилизации отходов, в т.ч. ТКО выпустить отдельный справочник.
Цели нормирования по НДТ не имеют ничего общего с охраной качества окружающей среды, а преследуют цель уклониться от выполнения принципа «загрязнитель платит» и от нормирования по возможностям окружающей среды, которое в России до выхода 219-ФЗ осуществлялось на основе санитарно-эпидемиологических норм.
Нестабильная стабильность
Неуправляемость процессами актуализации ИТС НДТ считается «глубочайшей трансформацией». А на деле мы имеем целый ряд системных проблем:
I. Процедурные
1. Нарушение порядка, указанного в Правилах определения технологии в качестве НДТ, приводит к тому, что деятельность по разработке и актуализации ИТС не соответствует заложенным в законодательстве основам.
2. Отсутствие официально утвержденных регламентирующих документов (формирование групп, процесс принятия и пересмотра решений, голосование) на уровне министерства или хотя бы Бюро НДТ (РГ при НТС) и неготовность их разрабатывать на уровне секретариата сводят деятельность членов рабочей группы к формально-номинальному участию.
3. Предыдущие пункты приводят к тому, что в процессе разработки и пересмотра ИТС отсутствуют аналитический подход и научная обоснованность принимаемых решений.
II. Сутевые
Необходима детальная проработка и определение критериев, позволяющих объективно оценить возможность включения различных технологий в справочник НДТ и соответственно – изменения его области применения.
Вопрос расширения области применения решается формально. Не законодательство, а анализ эффективности, в том числе новых технологий, их безопасности и доступности, позволяет сделать вывод о возможности применения технологии в той или иной области.
Что касается термического способа «сжигание отходов», оценка основного параметра жизненного цикла – массового баланса технологического процесса – показывает повышение опасности совокупности продуктов процесса в сравнении с исходным сырьём (ТКО).
Вторичный энергоресурс – электроэнергия – не удовлетворяет предусмотренному ГОСТ Р 113.00.03-2019 критерию «экономическая эффективность внедрения и эксплуатации НДТ» (п.8.7.2), т.к. обходится в разы дороже, чем электроэнергия, производимая энергогенерирующими компаниями.
Не приняты принципиальные замечания по анкете – в частности вопрос о компонентном составе образующихся отходов.
По моему мнению, эта сложность и неопределимость связана с параллельными процессами модернизации и демодернизации производства, которые подрывают любые наметки на кристаллизацию эколого-технологических нормативов, которые ложатся в основу целевых показателей НДТ.
ВТО и НДТ: 8 лет параллельно или перпендикулярно
Вступление в ВТО – это своего рода точка отсчёта, с которой начнётся перестройка экономики, если ориентироваться на необходимость встраивания в глобальную экономику и использовать это встраивание для повышения эффективности. Поэтому сформулируем главный вопрос: что делать с собой, в ВТО вступившими.
В Марракешском соглашении об учреждении ВТО (1994 г.) было чётко определено, что в сферу деятельности данной организации входят вопросы защиты окружающей среды, связанные с международной торговлей. В том же году, на заключительной «уругвайской» встрече министры торговли стран – участниц совещания приняли решение развернуть в рамках ВТО широкомасштабную торгово-экологическую программу (табл. 1). С этой целью был создан Комитет ВТО по вопросам торговли и охраны окружающей среды (КТОС).
Таблица 1
«Зелёные» статьи соглашений ВТО, содержащие положения об охране окружающей среды
| Статья | Положения |
| Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), ст. 20 | В определённых случаях торговля товарами, предназначенными для защиты жизни и здоровья людей, растений и животных, освобождается от обычных ограничений ГАТТ. |
| Субсидии и компенсации | Разрешаются субсидии для целей адаптации к новому законодательству по охране окружающей среды в размере до 20% от суммы издержек предприятия. |
| «Технические ограничения» | Ограничения в торговле (т.е. товарные и технологические стандарты), а также санитарные и фитосанитарные правила (здоровье и гигиена растений и животных); чёткая формулировка задачи охраны окружающей среды. |
| ТРИПС, ст. 27 «Интеллектуальная собственность» | Государственные органы имеют право отказывать в выдаче патентов и лицензий на осуществление деятельности, опасной для жизни и здоровья людей, растений и животных, либо представляющей угрозу окружающей среде. |
| Сельское хозяйство | Программы по охране окружающей среды освобождены от ограничений по субсидиям. |
| ГАТТ, ст. 14 | В определённых случаях торговля услугами, направленными на защиту жизни и здоровья людей, растений и животных, освобождается от обычных ограничений ГАТТ. |
В задачу КТОС входит определение взаимосвязей между торговой политикой и экологическими мероприятиями, соотношения между нормами ГАТТ/ВТО. Несмотря на то, что ВТО не имеет отдельного соглашения по охране окружающей среды, многие её соглашения содержат статьи и положения, касающиеся этого вопроса, в том числе Соглашение по техническим барьерам в торговле. Вот мы и вернулись к ИТС НДТ.
Синдром Фукуямы, или откуда нам ждать опасность
Итак, какие шаги должны быть предприняты государственными органами, гражданскими институтами, чтобы российский бизнес в его нынешнем состоянии был способен воспользоваться преимуществами членства в ВТО и при этом избежать экологических потерь при открытии отечественного рынка для иностранной конкуренции?
По данным Минэкономразвития России уже 26 стран приняли более 130 ограничительных мер по ввозу российских товаров и услуг на свои рынки, в том числе по экологическим критериям. Запад начинает аккуратно предъявлять претензии по поводу экологических стандартов, касающихся в том числе и процесса производства технологий.
Следовательно, формирование и актуализация ИТС НДТ происходит под непосредственным и косвенным влиянием действующих соглашений ВТО (табл. 2).
| Процессы | Негативные последствия | «Буферные» мероприятия, направленные на снижение негативных последствий | |
| социальные и экономические | экологические | ||
| Гармонизация законодательства, в том числе природоохранного, в соответствии с требованиями ВТО, и как следствие экспансия экологически вредных технологий и действий | Рост себестоимости отечественного производства и возможное снижение конкурентной способности, новые регламенты для выхода на глобальные рынки отечественных производителей, банкротство отдельных производств, вытеснение российских фирм с рынка – снижение занятости и рост бедности, социальной напряжённости. | Ухудшение ситуации в случаях, когда международные стандарты «мягче» отечественных. Возможный рост нагрузок на природные ресурсы, в том числе на биоресурсы, при ослаблении законодательства по контролю за экспортом. | Разработка законодательных актов, устраняющих различия в национальном законодательстве и при этом обеспечивающих защиту отечественного бизнеса и экологическую безопасность в сфере их деятельности на территории России. Постоянный мониторинг экологических последствий вступления в ВТО. Контроль со стороны гражданского общества для оперативного реагирования на возникающие проблемы экологического характера. |
| Либерализация торговли, открытие рынка для иностранных инвесторов | Ценность природных ресурсов не представлена в национальных счетах, не включающих экологические издержки и потери ресурсного потенциала, как следствие – отсутствие системного анализа в области экономического роста страны. Низкий уровень целевого финансирования охраны окружающей среды. | Рост нагрузок на природные экосистемы и биоресурсы в районах нового освоения. Увеличение на рынке доли дешёвых экологически небезопасных товаров, в том числе инициированный и участием ВТО. | Включение в систему макроэкономических показателей развития страны показатели экологических издержек и истинных сбережений (в процентах от ВВП). Внедрение технологического нормирования или нормирования уровня загрязнения с учётом использования наилучших доступных технологий (НТД). |
| Ограничение размеров экспортных пошлин и тарифов на товары и услуги, их отмена в перспективе | Возможное сокращение поступлений в бюджет, формирующих их расходную часть, в том числе используемую на социальные нужды. Открытие рынка для дешёвых, часто некачественных и экологически небезопасных товаров и услуг. | Рост нагрузок на биоресурсы на локальном уровне. Нерегламентированное распространение экологически небезопасных товаров и услуг. Возможный экспорт экологически опасных технологий и производств. | Разработка эффективных финансовых механизмов, обеспечивающих выявление, трансфер и аккумуляцию в специальных фондах и включение в их бюджеты средств от экологического ущерба, а также платежей за биоресурсы и «экосистемные услуги». Создание реестра биосферных функций экосистем России для её эффективного участия в международном рынке «экосистемных услуг» и «экологических денег». |
| Сокращение государственной поддержки отечественных производителей | Усугубление недостатков макроэкономики, влияющих на экологическую ситуацию в стране, а именно: – сохранение отраслевого дисбаланса развития наукоёмких, технологичных, экологически опасных отраслей с приоритетом сырьевых, имеющих устойчивый рынок сбыта; – выход иностранных операторов на внутренний рынок услуг в области охраны окружающей среды, в том числе ЖКХ, экологического консалтинга, экологического аудита и пр. | Сохранение технологически устаревших экологически опасных производств, лоббирование интересов иностранных добывающих компаний в районах нового освоения по экологическим критериям. | Продвижение и реализация идеи лидерства страны на международном рынке «экосистемных услуг», включающих: климатообразующую и средообразующую функцию природных экосистем в целом; Поддержание глобальной биосферной устойчивости. |
Правила определения технологии в качестве НДТ потребовали от России создать более конкурентные условия для внутреннего производителя, которые должны были способствовать быстрому увеличению инвестиций в повышение эффективности и применение современных технологий для интеграции в международные операции.
Опыт некоторых стран показал, что такой процесс может пройти за короткий срок, однако в России ситуация сложилась иначе из-за того, что к обсуждению и актуализации ИТС НДТ не привлекли экспертное сообщество, а вместо этого пошли на поводу лоббистов.
Диалог имеет пределы
Эколого-экономические аспекты проблемы сложны и противоречивы, а экологический фактор постоянно используется в так называемых «торговых войнах» («зелёный протекционизм» и «зелёный демпинг» – две крайности этого процесса).
Таким образом:
Несмотря на то, что официальных документов ВТО, недопустимых для России с экологических позиций в настоящее время не существует, возможно возникновение серьёзных разногласий по поводу показателей экологичности предприятий и производимых ими технологий, включенных в ИТС НД.
«Административное» ресурсосбережение, основанное на нормировании и фондировании, оказалось нежизнеспособным в условиях форсированной специализации и дальнейшего углубления хозяйственных связей.
Поэтому необходим выбор иного инструментария для достижения целей ресурсосбережения, которое необходимо закладывать в ИТС НДТ в рыночных условиях, и такой инструментарий могут предоставить цикличные технологии.
Выводы
В связи с тем, что в странах ЕС для ресурсо- и энергосбережения ныне используются устаревшие технологии сжигания, Россия, используя новейшие цикличные технологии, фактически, за пять лет, может обрести статус мирового лидера в области ресурсосбережения, существенно увеличив валовой национальный продукт; регионы не попадут в «неоколониальную» зависимость от западных псевдоинвесторов и привлекающей их коррумпированной бюрократии; тарифы на удаление отходов производства и потребления не увеличатся.
Опасность утраты рынков для индустрии России будет устранена с наименьшими затратами и в кратчайший срок.
Необходимо также использовать все преимущества для того, чтобы сделать российскою экономику привлекательной для инвесторов и многих компаний. Но для этого необходимо формировать эффективную систему актуализации ИТС НДТ.
Елена Есина
Источник: https://bellona.ru/2021/02/10/elena-esina-musoroszhiganie-eto-nailuchshie-dostupnye-tehnologii/
