Сотрудничество стран Центральной Азии в бассейне Арала: настоящее и будущее

Основы трансграничного сотрудничества в Аральском бассейне были заложены еще в советское время. Оно считалось успешным т.к. была единая экономика и общие цели. Ключевую роль для поддержки сотрудничества в бассейне выполняли центральные органы бывшего Советского Союза. Москва была центром регулирования отношений между странами и секторами. Центр был гарантом выполнения обязательств и региональных программ, регулировал правовые, финансовые и экономические механизмы. Успешно действовал  региональный механизм распределения выгод и компенсации потерь в интересах общего дела. Заложенное в те годы сотрудничество продолжалось еще многие годы и считалось успешным до тех пор, пока интересы независимых государств ЦА не стали расходиться все дальше.

Другой причиной осложнения водных отношений стал нарастающий дефицит воды в связи с увеличением населения (с 60-х гг. население региона выросло втрое), растущими экономиками и изменением климата. Т.е. сотрудничество было успешным, пока воды хватало всем. Хотя «успешным» даже в то время его нельзя было назвать, поскольку задачи по сохранению Арала и природных экосистем были и в прошлом делом второстепенным. На первом месте государственной политики стояли экономические интересы — в ущерб социальным и экологическим. Результаты такого подхода стали проявляться позже и сейчас практически все страны бассейна расплачиваются за прошлые ошибки. По оценкам экономистов ущерб от экологической катастрофы Арала давно превысил все полученные выгоды и продолжает расти. И хотя страны признали ошибки прошлой политики, катастрофа Арала не стала уроком. Управление водой с тех времен практически не изменилось, а интересы природы по-прежнему не учитываются. В существующих экономических системах, основанных на  краткосрочных интересах, экологические цели по-прежнему не имеют ценности. Без изменения их рамок и создания специальных и поддерживающих механизмов дефицит воды, ухудшение качества жизни и конфликты будут только нарастать.

Сегодня с прекращением внешнего регулирования, а также ростом дефицита воды, водные отношения государств ЦА имеют тенденцию к ухудшению. Несмотря на то, что за 20 лет независимости было реализовано множество международных проектов, проведены сотни конференций и истрачены немалые средства, Аральское море, как главный индикатор регионального сотрудничества прекратило свое существование как единый водоем и продолжает деградировать. За прошедший период государства ЦА и их международные партнеры (ГЭФ, ЮНЕП, ПРООН, Всемирный Банк, Азиатский банк, ЮСАИД, другие) не смогли создать надежную систему для управления водными ресурсами в интересах всех сторон. Созданные региональные институты: Международный Фонд Спасения Арала, МКВК и МКУР с их филиалами во всех  странах и научными центрами в Ташкенте и Ашгабаде не смогли выполнить поставленных перед ними основных социально-экономических и экологических задач. Новая программа по спасению Арала (ПБАМ-3) с очередным набором проектов принципиально не отличается от прежних программ. Даже если все проекты, запланированные в ПБАМ-3, будут полностью реализованы, ситуация в бассейне вряд ли улучшится, т.к. проблемы растут быстрее чем предпринимаемые меры.

Такое же положение и на национальном уровне: принятые странами ЦА стратегии «выживания поодиночке» имеют неопределенные перспективы. Сохранение северной части малого Арала в Казахстане, создание Арнасайского водохранилища в Узбекистане, озеро Золотого века в Туркменистане, новые ГЭС в Таджикистане и другие национальные усилия также не решают в долгосрочном плане растущих проблем. Прошедшие юбилейные конференции, посвященные 20-летию МКВК и МФСА показали, что водохозяйственные ведомства стран ЦА, МКВК и в целом МФСА не видят перспектив по преодолению кризиса и сами уже не верят в возможность сохранения Арала и решения связанных с ним проблем.

Основные четыре причины неуспеха

При создании регионального механизма не были заложены ключевые элементы, обеспечивающие успех сотрудничества. Была создана только политическая основа: подписаны базовые  региональные соглашения и созданы региональные институты, но не были сформированы другие важные элементы, необходимые для жизнеспособных программ.

Во-первых, не был создан открытый процесс разработки программы, обеспечивающий участие и поддержку заинтересованных сторон. В результате даже организации, входящие в МФСА: Исполком МФСА, МКВК, МКУР, а также международные организации, проекты и доноры работали и продолжают работать разрозненно, несмотря на неоднократные задания правительств улучшить координацию. Ошибка была в том, что руководители водохозяйственных ведомств, которые лидировали в этом процессе, в силу прежних традиций рассматривали управление водой как закрытый процесс, как исключительное дело водников. При этом они выдвигали интересы своих ведомств на первый план в ущерб интересам других секторов и водопользователей. В результате программы МФСА не получили поддержки, а изначальные цели МФСА, такие как «стабилизация экологической ситуации в бассейне Аральского моря» были постепенно размыты и заменены на неопределенные формулировки.

Более того, в ответ на растущие требования водопользователей и общественности вопросы регионального вододеления становились все более закрытыми и вызывали все меньше доверия. При отсутствии информации и возможности участия в планировании и реализации программ, каждая организация, страна или донор делают (и продолжают делать) не то, что нужно, а то, что они хотят (или умеют).

Во-вторых, не был создан устойчивый финансовый механизм для региональной программы. Хотя в соглашениях предусматривались ежегодные взносы, но фактически этот вариант финансирования не был реализован. Взносы стран пошли только на национальную деятельность, не всегда имеющую прямое отношение к задачам МФСА. Финансирование региональной деятельности фактически возлагалось на донорское сообщество. Но краткосрочные, разрозненные и фрагментарные проекты доноров не стали и не могли служить финансовой основой для выполнения поставленных задач. Попытки создать региональный экономический механизм водопользования в существующих рамках сотрудничества также не увенчались успехом, а возможности инвестиций и финансирование со стороны частного сектора практически и не рассматривались.

В третьих, учредителями и самим МФСА не была создана техническая основа для региональной программы. Исполнительные организации МФСА: Исполком МФСА, НИЦ МКВК, НИЦ МКУР и их филиалы — существовали и по-прежнему существуют по советскому шаблону — на основе командно-административного управления. Персонал, как правило, подбирается по политическим критериям и не имеет необходимой подготовки и мотивации по достижению целей, привлечению дополнительных проектов и финансирования, по улучшению своей и общей работы. В организациях часто отсутствуют простые, но необходимые для успеха процедуры управления проектами, включая вопросы планирования, координации, устойчивости и другие. Даже при формальном присутствии некоторых из элементов проектного  управления, многие из них на деле не соответствуют современным требованиям управления и международных проектов.

Еще один упущенный элемент, необходимый для успешной программы — участие общественности. Не избирательное и формальное участие НПО на семинарах, а реальное участие общественности в принятии решений по водным вопросам, прежде всего водопользователей, для обслуживания которых создавались межгосударственные и государственные организации. МФСА и его структуры при поддержке доноров не раз проводило кампании по информированию общественности. Но с завершением донорских проектов такие действия прекращались, а сами страны ЦА, не имеющие зависимости от общественности, не проявляли интереса по их вовлечению в процесс принятия решений. Что же касается реальных водопользователей (население, промышленность, фермеры, сектора рыбного, коммунального хозяйства, энергетики, туризма и другие), благополучие которых во многом  зависит от регионального сотрудничества, то они и сегодня остаются в стороне от решений, принимаемых в МФСА и МКВК.

Созданный при поддержке ЮНЕП общественный совет при МКУР также является во многом декоративным и не имеет возможностей влиять на ключевые вопросы МФСА. Впрочем, это относится не только к НПО, но и к МКУР в целом. Комиссия по устойчивому развитию ЦА, включающая представителей министерств экономики, экологии и других секторов, согласно замыслу, должна была усилить экологическое и социальное направления МФСА и защищать интересы экологической устойчивости и Арала. Однако эта организация так и не смогла выполнить свою роль. НИЦ МКУР в Ашгабаде, как рабочий орган МКУР, также не имел возможностей для реальных действий. Поэтому МКУР служила все эти годы больше как платформа для небольших внешних грантов и проектов, не влияющих на решение основных проблем устойчивого водопользования в регионе.

Без названных выше элементов региональные программы не могут быть эффективными, а доверие со стороны населения, государств и поддержка доноров снижаются. Опыта и усилий стран ЦА и доноров оказалось недостаточно для восполнения пробелов, заложенных при создании МФСА, и превращения ее в профессиональную и эффективную региональную организацию. МФСА сегодня — это автомобиль с красивой кабиной, но без мотора, без топлива, без колес и без определенного маршрута.

Многие могут сказать, что жизнь сложнее теории, и что за всем этим внешним фасадом и вхолостую работающим механизмом стояли и стоят интересы различных групп, например, «торговцев» водой, энергией, хлопком. И можно продолжать «бизнес как обычно», но от этой программы зависят интересы миллионов людей, экологическое благополучие региона, вопросы безопасности и мирных отношений между странами. Поэтому важно открыто рассмотреть сложившуюся ситуацию и искать дополнительные решения.

Что можно сделать?

Слабым утешением для стран ЦА является то, что такое же положение с управлением (водой) сложилось и в других  развивающихся странах и странах с переходной экономикой, в которых также отсутствуют потенциал и социальная основа, необходимые для «мудрого» управления водой. В результате и на глобальном уровне водный кризис и конфликты нарастают, а экосистемы разрушаются.

Для сохранения Арала и улучшения регионального сотрудничества нужны следующие шаги.

1. Изменить устав и другие базовые документы МФСА для преобразования ее в действительно международную организацию. Закрепить место ее постоянной дислокации в одной стране, чтобы с каждым перемещением не терялся ее потенциал. Для этого провести тендер между заинтересованными странами по согласованным критериям, необходимым для успешной работы. Усилить состав правления МФСА представителями других секторов и международных организаций. Заменить политическое назначение исполнительного директора и других ключевых лиц на открытый конкурс — на основе профессиональных качеств, вне зависимости от национальности.
2. Укрепить международный статус НИЦ МКВК, БВО Сырдарья и Амударья и НИЦ МКУР, вывести их из зависимости от водных ведомств и страны нахождения. Обеспечить прозрачность их решений и механизмы взаимодействия. Изменить внутренние процедуры этих структур на основе стандартных документов для международных организаций.
3. Сформировать Общественный совет при МФСА из числа известных и авторитетных лиц стран ЦА, международных организаций и НПО. Предоставить Совету право на полную информацию о деятельности МФСА и ее подразделений, регулярной оценки прогресса и участия ее представителей в заседаниях МФСА и принимаемых решениях.
4. Создать единую, интегрированную и автоматизированную информационную систему с беспрепятственным доступом всех стран к информации по количеству и качеству воды и принимаемых решениях. Обеспечить открытый доступ широкой общественности к основной информации через интернет. Если ранее эта задача сдерживалась техническими возможностями, то сегодня она вполне решается доступными средствами. Это существенно повысит возможности управления и эффективность решений, а также обеспечит доверие и поддержку стран и широкой общественности.
5. Перейти на проектный подход в деятельности подразделений и проектов МФСА. Провести необходимое обучение среди персонала, нанимать работников, имеющих опыт проектного управления, на открытой конкурсной основе. Включить в систему управления персоналом целевые показатели, другие элементы и стандарты для контроля эффективности, мотивации и достижения результатов.
6. Провести ревизию всех действующих и планируемых программ и проектов с точки зрения их максимальной экологической и социально-экономической результативности, а также с учетом возможностей региональной кооперации и новых (зеленых) технологий. Провести консультации с частным сектором для подготовки частно-государственных проектов «двойного выигрыша» — с достижением долгосрочных экономических и социально-экологических выгод. Разработать и принять специальные долгосрочные соглашения для инвестиционной стабильности и доверия со стороны частного капитала.
7. Использовать межрегиональную программу «Зеленый Мост» для международного и взаимовыгодного трансферта зеленых технологий и инвестиций в целях предупреждения конфликтов, экономии воды и энергии, создания перспективных отраслей зеленой экономики и восстановления природного капитала.

Зеленые технологии в области устойчивого водопользования и сельского хозяйства, возобновляемой энергетики, домостроения и в других секторах с каждым днем становятся доступнее и дешевле для населения. Массовое распространение уже проверенных зеленых технологий среди фермеров, крестьянских хозяйств, в малом и среднем бизнесе могло бы кардинально изменить структуру и практику водопользования в регионе, в интересах сокращения бедности, сохранения и восстановления экосистем. Для этого необходима внешняя помощь в виде профессиональных и независимых информации и экспертизы, обучения новым технологиям, создания поддерживающей инфраструктуры, другие условия, предусмотренные программой «Зеленый Мост» и другими международными решениями.

К предложенным действиям могут быть добавлены и другие, но очевидно одно: деградация в бассейне Арала и связанные с ним рост нищеты, миграция и конфликты, не может быть остановлен существующими подходами. Нужны новые и кардинальные решения по сохранению Арала и восстановлению экосистем, основанные на принципах зеленой экономики.

«Продолжение экономического развития по уже проторенному ранее пути приведет к еще большему усилению давления на мировые ресурсы и природную среду до предела, после которого поддерживать устойчивый уровень жизни уже не получится. Поэтому продолжать жить по-старому больше нельзя. Даже если мы остановим глобальные локомотивы роста, процессы истощения и загрязнения природной среды будут продолжаться из-за существующих моделей потребления и методов производства. Поэтому необходимо изыскать новые пути развития, которые гарантировали бы экологическую устойчивость и обращение вспять процесса разрушения окружающей среды и при этом могли бы обеспечить сейчас и в будущем достойный уровень жизни всему человечеству» (Доклад ООН: «Обзор мирового экономического и социального положения, 2011 год: Великая «зеленая» техническая революция»).

Нельзя соглашаться с тем, что Арал не восстановить. Аналогичные примеры других стран: Японии, Европы, США и других показывают, что множество морей и озер, экономическая деятельность и сама жизнь вокруг них, были восстановлены и получили новую жизнь. Новые и все более доступные технологии производства энергии, повышения продуктивности воды и земли позволяют сегодня сделать то, что ранее было невозможно.

Аральское море для государств Центральной Азии — это главный индикатор регионального сотрудничества, цивилизованности и ответственности государств перед своими гражданами и будущими поколениями. Восстановление Арала возможно, если вывести нынешнее управление водой за пределы влияния частных групп и узких интересов.

Булат Камалбекович Есекин, независимый эксперт, член Совета Директоров Глобального Водного Партнерства