Процесс создания науно-политического совета по химическим веществам и отходам
Краткий обзор результатов 3-го заседания Специальной рабочей группы открытого состава по созданию научно-политического совета для дальнейшего содействия рациональному регулированию химических веществ и отходов и предотвращению загрязнения окружающей среды (РГОС 3)
Третья сессия Специальной рабочей группы открытого состава по созданию научно-политического совета для дальнейшего содействия рациональному регулированию химических веществ и отходов и предотвращению загрязнения прошла в Женеве, Швейцария, 17-21 июня 2024 года. В ней приняли участие более 550 правительственных делегатов из 124 государств-членов и 54 организаций-наблюдателей.
Химические вещества, отходы и загрязнение представляют собой растущую угрозу для здоровья человека и окружающей среды. Ученые все еще пытаются полностью осознать масштабы и сложность этих угроз. По данным Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), существует 6000 промышленных химикатов, на долю которых приходится более 99 % объема химических веществ, используемых в коммерческих целях, а по другим оценкам — более 350 000 химических веществ и смесей, зарегистрированных в государственных реестрах. К 2030 году объем производства должен удвоиться по сравнению с уровнем 2017 года. В отношении отходов картина менее ясна из-за непоследовательности и неполноты методологий. Существуют пробелы в научных знаниях о том, какое негативное воздействие на здоровье и экосистемы оказывает загрязнения химическими веществами и отходами.
Ожидалось, что в ходе последнего запланированного третьего заседания Рабочей группы открытого состава (РГОС) по научно-политическому совету делегаты добьются значительного прогресса в создании научных основ для более эффективного управления химическими веществами и отходами. Однако им не удалось достичь консенсуса по «основополагающему документу», в котором была бы изложена базовая структура научно-политического совета.
РГОС решила направить два документа зала заседаний (ДЗЗ) на возобновленную сессию совещания, которая будет назначена непосредственно перед межправительственной встречей, в ходе которой министры, как ожидается, рассмотрят и примут основополагающий документ для совета и смогут быстро приступить к его работе.
Один из ДЗЗ представляет собой проект решения о рекомендациях руководящему органу (UNEP/SPP-CWP/OEWG.3/CRP.3). Он содержит четыре приложения с проектом правил процедуры; проект процесса определения программы работы, включая определение приоритетов; проект процедур подготовки и утверждения результатов работы совета; и проект политики в отношении конфликта интересов, рассмотренный на РГОС 3. Второй ДЗЗ содержит проект решения о рекомендациях межправительственному совещанию, в приложении к которому содержится основополагающий документ (UNEP/SPP-CWP/OEWG.3/CRP.4). Проект финансовых процедур будет представлен на следующем совещании в качестве информационного документа.
В ходе совещания было внесено предложение о создании совместного секретариата совета, который будет размещен в ЮНЕП и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Из-за этого предложения обсуждение институциональных механизмов застопорилось на вопросе о месте размещения секретариата группы. Кроме того, обсуждение политики в отношении конфликта интересов включало вопрос о том, следует ли ссылаться на процедуры ВОЗ. Многие разногласия, которые в итоге помешали достижению консенсуса, касались вопросов адаптации совета к проблемам, связанным с загрязнением окружающей среды химическими веществами и отходами, того, кто будет контролировать его решения и кому он будет служить.
Краткая история создания Научно-политического совета по химическим веществам, отходам и загрязнению окружающей среды
Химические вещества, отходы и загрязнение являются постоянными составляющими нашей повседневной жизни, создавая прямые и косвенные угрозы для окружающей среды и здоровья человека. Учитывая это, на четвертом заседании Ассамблеи ООН по окружающей среде (ЮНЕА ), состоявшемся в марте 2018 года, была принята резолюция, призывающая все заинтересованные стороны укреплять взаимодействие между наукой и политикой на всех уровнях. Она также просила Секретариат подготовить доклад с оценкой вариантов укрепления взаимодействия науки и политики на международном уровне в целях рационального регулирования химических веществ и отходов.
На возобновленной сессии ЮНЕА 5, состоявшейся в феврале-марте 2022 года, государства-члены приняли резолюцию ЮНЕА 5/8, в которой содержится призыв к созданию нового научно-политического совета для дальнейшего содействия рациональному регулированию химических веществ и отходов и предотвращению загрязнения.
Как предусматривается в этой резолюции, совет мог бы поддерживать усилия стран по выполнению многосторонних природоохранных соглашений (МПС) и других соответствующих международных документов, содействовать рациональному регулированию химических веществ и отходов и решению проблемы загрязнения путем предоставления научных консультаций по вопросам, имеющим отношение к политике. Совет мог бы также оказывать дальнейшую поддержку соответствующим МПС, другим международным документам и межправительственным органам, частному сектору и другим заинтересованным сторонам в их работе.
ЮНЕА приняло решение созвать РГОС для подготовки предложений по созданию совета с целью завершить ее работу до конца 2024 года. Затем будет проведено межправительственное совещание для рассмотрения предложений, подготовленных РГОС.
РГОС 1-1: Первая часть первой сессии состоялась 6 октября 2022 года в Найроби (Кения). Государства-члены выступили с общими заявлениями и сосредоточились на организационных вопросах, чтобы дать старт работе РГОС. Государства-члены согласились, что трех заседаний РГОС в течение 2023 и 2024 годов будет достаточно для завершения ее работы в рамках подготовки к межправительственному совещанию. Они договорились сосредоточить внимание на сфере охвата и функциях группы на РГОС 1-2.
РГОС 1-2: На возобновленном первом заседании (30 января — 3 февраля 2023 года, Бангкок, Таиланд) делегаты сосредоточили внимание на сфере деятельности и функциях группы. Особое внимание привлекло наращивание потенциала, которое, по мнению делегатов, станет дополнительной функцией новой группы. Они также согласовали список элементов, которые необходимо будет разработать для создания группы, включая правила процедуры, процессы принятия оценок, институциональные механизмы и т. д. Делегаты также согласовали сроки обсуждения каждого элемента и порядок проведения межсессионной работы.
РГОС 2: На втором заседании (9-15 декабря 2023 года, Найроби, Кения) была продолжена работа, которая была отражена в шести документах зала заседаний по следующим темам: институциональные механизмы; принципы работы; конфликт интересов: сфера охвата, цель и функции; межсессионная работа; и предварительная повестка дня РГОС 3.
Обзор результатов РГОС 3
Наиболее спорные вопросы включали согласование сферы деятельности совета, процедуры принятия решений, предоставление секретарских услуг и привлечение наблюдателей.
В этом кратком анализе прослеживаются две основные причины, по которым переговоры в основном зашли в тупик и которые будут актуальны при их возобновлении. Во-первых, переговорщики испытывали наибольшие трудности при адаптации совета к реалиям проблем, связанных с химическими веществами и отходами, а также с управлением ими. Во-вторых, возникли глубокие разногласия по вопросам, определяющим, кто будет формировать группу и кому она будет служить и для какой цели подходит.
Как неоднократно подчеркивала Ингер Андерсен, у делегатов были существующие шаблоны для создания нового совета. В 1988 году правительства учредили Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК), а в 2012 году, опираясь на накопленный опыт, создали Межправительственную научно-политическую группу по биоразнообразию и экосистемным услугам (МПБЭУ). Обе эти организации значительно укрепили базу научных знаний, повысили осведомленность общественности и обосновали варианты политики в отношении изменения климата и сохранения биоразнообразия.
Призывы использовать существующие модели в качестве шаблона не прекращаются с самого начала процесса РГОС. Несмотря на вебинары и другие возможности, организованные Секретариатом, не все имели достаточные знания о МПБЭУ и МГЭИК. Некоторые приводили цитаты из отчетов МПБЭУ, другие признавались в ограниченном понимании работы научно-политических групп, поскольку они взаимодействуют только с многосторонними природоохранными соглашениями (МПС). Многие были разочарованы тем, что некоторые участники переговоров, казалось, «забыли», что они ведут переговоры по документу, не имеющему обязательной юридической силы.
В РГОС 3 были и те, кто пытался договориться о создании научно-политического совета, усовершенствованного на основе существующих моделей, и те, кто работал над созданием новой структуры, которая бы непосредственно соответствовала сектору химических веществ и отходов.
Идея предосторожности, например, особенно актуальна. Регулярно создаются новые химические вещества, появляются новые потоки отходов, когда новые товары заканчивают свой срок службы, что делает динамизм нормой в этом секторе. Однако делегаты решили исключить упоминания об осторожном подходе, поскольку у них были разногласия, различные толкования или опасения, что включение одного Рио-де-Жанейрского принципа может привести к включению других. Некоторые делегаты отметили, что «слишком сильный» акцент на предосторожности может отодвинуть на второй план текущие проблемы и старые запасы химических веществ. Саудовская Аравия боролась и добилась сохранения скобок вокруг «группы, ориентированной на предотвращение».
Заметим, что текст в скобках означает, что по нему не было достигнуто согласия.
Еще один вопрос вызвал дискуссию: совместный секретариат группы, разделенный между ЮНЕП и Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ). Загрязнение окружающей среды химическими веществами и отходами — это не только экологическая проблема, но и проблема здоровья. Идея укрепления связей с ВОЗ, в том числе с помощью совместного секретариата группы, возникла на РГОС 2. Швейцария, от которой многие ожидали, что она будет активным сторонником укрепления связей с ВОЗ, поскольку это укрепит аргументацию в пользу создания группы в Женеве, предложила вариант, предполагающий тесную координацию, а не полностью совместный секретариат группы. Многие заявили, что у них нет мандата для обсуждения этого предложения на данной встрече, однако оно все равно вызвало значительные трения. Хотя участие ВОЗ не нашло всеобщей поддержки, ожидается, что ЮНЕП предоставит секретарские услуги для новой группы.
В основополагающем документе определены «кто решает» и «для кого». Оба эти пункта определяют состав будущего совета, его охват и общую работу.
Поскольку совет задумывался как межправительственный, то, прежде всего, правительства должны принимать решения для совета. Однако роль региональных организаций экономической интеграции, в частности ЕС, остается предметом горячих споров, особенно в отношении членства, права голоса и процедур. В центре дебатов об институциональных механизмах оставался вопрос о том, какой контроль межправительственная группа передаст другим органам, включая бюро, междисциплинарный экспертный комитет (МЭК) и секретариат группы.
В ходе РГОС 3 роль бюро претерпела значительные изменения. Идея комитета по политике, к которой большинство делегаций относились с сомнением, в значительной степени сменилась понятием расширенного бюро. Это расширенное бюро, в состав которого входят представители МПС и других международных органов, могло бы принимать решения о приоритетах программы работы, чтобы обеспечить актуальность политики. Некоторые приветствовали более явную политическую функцию бюро. Не все считали, что «политизированное» бюро должно вмешиваться в работу МЭК. Члены МЭК будут назначаться правительствами, что, по мнению некоторых наблюдателей, уже политизирует их отбор, отмечая, что некоторые правительства отвергают ученых-социологов в качестве подходящих экспертов.
Условия участия негосударственных организаций в работе МЭК остаются спорными. Некоторые выступают против такого участия, призывая к четкому процессу под руководством государства. Другие указывают на потенциальные проблемы с распределением пяти мест в МЭК между основными группами ООН. До конца встречи так и не удалось выровнять границы полномочий между правительствами, экспертами и заинтересованными сторонами. Это привело к тому, что некоторые сочли удачными такие идеи, как рассмотрение коренных народов или молодежных консультативных групп.
После трех заседаний РГОС правительства не смогли принять 18-страничный документ. Вместо этого они договорились созвать возобновленную сессию, на которой они должны попытаться завершить свою работу. Никому не были ясны последствия первого заседания совета, и некоторые предположили, что он может собраться после межправительственной встречи, как и предполагалось изначально.
Некоторые все еще питали надежду на успех возобновленной РГОС. Поскольку следующее заседание РГОС будет запланировано непосредственно перед межправительственной встречей, многие надеялись, что это может оказать дополнительное давление, чтобы добиться результатов до прибытия министров и других высокопоставленных лиц. Собравшись вновь, делегаты сосредоточат свое внимание на основополагающем документе и правилах процедуры. Судя по отсутствию согласия, наблюдавшемуся в Женеве, наиболее спорные вопросы включают согласование сферы деятельности группы, процедуры принятия решений, предоставление секретарских услуг и привлечение наблюдателей. Несмотря на то, что речь идет о научно-политической группе, политика все же в значительной степени определяет ход дискуссий, поскольку эти решения будут определять роль и контроль правительств в будущей группе.
Дополнительная информация размещена здесь: https://www.unep.org/events/conference/oewg-3-science-policy-panel-contribute-further-sound-management-chemicals-and
Позиция НПО по вопросам повестки дня встречи научно-политической группы по химическим веществам и отходам на русском языке размещена на сайте: https://www.stoptoxicsineecca.com/публикации
Рассылка «IPEN Participating Organisations in EECCA».
