Сотрудничество стран Центральной Азии в бассейне Арала: почему не получается?

Основы трансграничного сотрудничества в Аральском бассейне были заложены еще в советское время, в единой экономике и с общими целями. Ключевую роль в регулировании отношений между странами бассейна выполняли центральные органы. Москва контролировала выполнение обязательств, регулировала правовые, финансовые и экономические отношения между странами. Успешно для того времени действовал региональный механизм распределения выгод и компенсации потерь в интересах всех сторон. После обретения независимости сотрудничество было продолжено на высоком уровне и приводилось в пример другим бассейнам. 

Однако в связи с ростом населения (с 60-х гг. население региона выросло более чем втрое), растущими экономиками и изменением климата стали нарастать конфликты. Механизмы, поддерживающие сотрудничество, считались успешными пока было достаточно воды. Считались, поскольку приоритетными всегда были экономические интересы — в ущерб социальным и экологическим.  Результаты такого подхода стали проявляться позже и сейчас страны бассейна расплачиваются за прошлые ошибки. По оценкам экономистов ущерб от экологической катастрофы Арала давно превысил все полученные выгоды и продолжает расти. И хотя страны признали ошибки прошлого, катастрофа и гибель Арала не стали уроком. Управление водой с тех времен практически не изменилось, конфликты нарастают, а интересы природы по-прежнему не учитываются. В существующих политиках, основанных на узких и краткосрочных интересах, экологическим и социальным целям не может быть места- они только декларируются в очередных стратегиях. Без изменения приоритетов доступ к воде, состояние экосистем и связанные с ними здоровье населения и качество жизни будут только ухудшаться.

По этой же причине водные отношения государств ЦА также продолжают ухудшаться. Кыргызстан недавно приостановил свое участие в МФСА. Аральское море — главный индикатор регионального сотрудничества- прекратило свое существование как единый водоем и продолжает деградировать. Государства ЦА и их международные партнеры не смогли создать взаимовыгодную систему управления водными ресурсами в интересах всех сторон. Созданные региональные институты: Международный Фонд Спасения Арала, МКВК и МКУР с их филиалами и научными центрами не смогли выполнить поставленных главами государств перед ними основных социально-экономических и экологических задач.

На национальном уровне ситуация не многим лучше: принятые странами ЦА стратегии «выживания поодиночке» имеют неопределенные перспективы. Сохранение северной части малого Арала в Казахстане, создание Арнасайского водохранилища в Узбекистане, озеро Золотого века в Туркменистане, новые ГЭС в Таджикистане и другие национальные усилия в принципе не решают в долгосрочном плане растущих проблем. Последние совещания и конференции показывают, что водохозяйственные ведомства стран ЦА, МКВК и в целом МФСА не видят путей по преодолению кризиса и лишь продолжают «бизнес как обычно».

Основные причины неуспеха

При создании регионального механизма не были заложены ключевые элементы, обеспечивающие успех сотрудничества. Странами была создана только политическая основа: подписаны региональные соглашения и созданы региональные институты, но не были сформированы другие важные элементы, необходимые для жизнеспособных программ.
Во—первых, не был создан открытый процесс разработки программы, обеспечивающий участие и поддержку заинтересованных сторон- водопользователей в первую очередь. В результате даже организации, входящие в МФСА: Исполком, МКВК, МКУР, а также международные организации, партнеры и доноры работали и продолжают работать разрозненно, несмотря на неоднократные задания правительств улучшить координацию. При этом водохозяйственные ведомства, несмотря на применяемую ими современную терминологию ИУВР, по-прежнему рассматривают управление водой как закрытый процесс и свое исключительное право на решения. Потребности аграрного сектора ставятся на первый план в ущерб интересам других водопользователей. В ответ на растущие требования водопользователей и общественности вопросы регионального вододеления становились все более закрытыми и вызывали все меньше доверия. При отсутствии информации и возможности участия в планировании программ, каждая страна или донор продолжали делать не то, что нужно, а то, что хотят (или умеют). В результате программы МФСА не получили общественной поддержки, а главные цели МФСА, такие как стабилизация социальной и экологической ситуации в бассейне Аральского моря, были постепенно размыты и заменены на неопределенные формулировки.

Во—вторых, не был создан устойчивый финансовый механизм для региональной программы. Хотя в соглашениях предусматривались ежегодные взносы, но фактически этот вариант не был реализован. Взносы стран пошли только на национальную деятельность, часто не имеющую прямого отношения к задачам МФСА. Финансирование же региональной деятельности фактически возлагалось на донорское сообщество. Но краткосрочные и разрозненные проекты доноров не могли быть финансовой основой для региональной программы. Попытки создать новый взаимовыгодный региональный экономический механизм водопользования в старых форматах сотрудничества также не могли быть успешными. Практически никогда не рассматривались возможности частно-государственного финансирования или финансирование бизнес- проектов в секторах зеленой экономики со стороны частного сектора.

В третьих, учредителями и самим МФСА не была создана техническая основа — в исполнительных организациях отсутствуют профессиональные рабочие органы для выполнения региональной программы. Исполком, НИЦ МКВК, НИЦ МКУР и их филиалы — существовали и по-прежнему существуют по советскому шаблону — на основе командно-административного управления. Персонал, как правило, подбирается по политическим критериям и не всегда имеет необходимую квалификацию и опыт. В организациях отсутствуют проектное управление, мотивации по достижению целей, по улучшению своей и общей работы. Часто отсутствуют простые, но необходимые процедуры управления проектами, включая вопросы планирования и координации, преемственности и устойчивости и другие. Даже при формальном присутствии некоторых из элементов проектного  управления, многие из них далеко не соответствуют современным требованиям.

Еще один упущенный элемент, необходимый для успешной программы — участие общественности. Не избирательное и декоративное участие НПО на семинарах, а реальное участие водопользователей и общественности в решениях по распределению воды. Кампании по информированию общественности проводятся, в основном, только при поддержке доноров. Но с завершением проектов такие действия прекращались, а сами страны ЦА не проявляли интереса по вовлечению общественности в процесс принятия решений. Основные водопользователи: население, промышленность, фермеры, представители рыбного, коммунального хозяйства, энергетики, туризма и другие, для которых собственно создавались МФСА,  МКВК и МКУР и сегодня остаются в стороне от принимаемых решений.

Новая программа по спасению Арала (ПБАМ-3) принципиально не отличается от прежних программ. Вместо общей региональной стратегии долгосрочного развития и взаимовыгодного использования значительного потенциала ресурсов Аральского бассейна, ПБАМ-3 включает очередной набор фрагментарных проектов, не учитывающих роль общественности и частного сектора, новых форм управления и «зеленых» технологий, а также растущего влияния изменения климата.

Без названных выше элементов региональные программы не стали эффективными, а доверие со стороны населения, государств и поддержка доноров снижались. Опыта и усилий стран ЦА и доноров оказалось недостаточно для восполнения пробелов, заложенных при создании МФСА, и превращения ее в профессиональную и эффективную региональную организацию. МФСА сегодня — это автомобиль с красивой кабиной для правительств, но без мотора и топлива, без колес и ясного маршрута.
Слабым утешением является такое же положение с управлением (водой) и в других развивающихся странах и странах с переходной экономикой, в которых также отсутствуют потенциал и социальная основа, необходимые для «разумного» управления водой. В результате и на глобальном уровне водный кризис и конфликты нарастают, а экосистемы разрушаются.

Что можно сделать?

Для улучшения регионального сотрудничества нужны следующие шаги.

1. Изменить устав и другие базовые документы МФСА для преобразования ее в действительно международную организацию. Закрепить место ее постоянной дислокации в одной стране, чтобы с каждым перемещением не терялся потенциал. Для этого провести тендер между заинтересованными странами по согласованным критериям успешной работы. Усилить состав правления МФСА представителями других секторов и международных организаций. Заменить политическое назначение исполнительного директора и других ключевых лиц на открытый конкурс — на основе профессиональных качеств, вне зависимости от национальности.
2. Придать действительно международный статус НИЦ МКВК, БВО Сырдарья и Амударья и НИЦ МКУР и вывести их из под контроля и зависимости от принимающей страны. Обеспечить прозрачность их решений и механизмы взаимодействия. Изменить внутренние процедуры этих структур на основе стандартных документов для международных организаций.

• Сформировать Общественный совет при МФСА из числа известных и авторитетных лиц стран ЦА, международных организаций и НПО. Предоставлять Совету полную информацию о деятельности МФСА и ее подразделений, право регулярной оценки прогресса и участия ее представителей в заседаниях МФСА и его органов.
• Создать единую, интегрированную и автоматизированную информационную систему с беспрепятственным доступом всех стран к информации по количеству и качеству воды и другим решениям. Обеспечить открытый доступ широкой общественности к основной информации через интернет. Если ранее эта задача сдерживалась техническими возможностями, то сегодня она вполне решаема. Это существенно повысит возможности управления и эффективность решений, а также обеспечит доверие и поддержку стран и широкой общественности.
• Перейти на проектный подход в деятельности подразделений и проектов МФСА. Провести необходимое обучение среди персонала, сформировать рабочие органы из работников, имеющих опыт проектного управления, на открытой конкурсной основе. Включить в систему управления персоналом целевые показатели, другие элементы и стандарты для эффективности, мотивации и достижения результатов.

6. Разработать долгосрочную и взаимовыгодную региональную стратегию развития бассейна Аральского моря на основе совместного управления водой. Провести ревизию всех действующих в бассейне программ и стратегий, включая национальные, для получения максимальных социально-экономических и экологических выгод, а также с учетом возможностей региональной кооперации, изменения климата и других новых вызовов. Действующие политики на основе водоемких структур производства, таких как хлопок и рис, должны быть заменены на более устойчивые производства. Необходимо также провести консультации с частным сектором для подготовки частно-государственных проектов. Разработать и принять специальные долгосрочные соглашения с инвесторами и международными партнерами для инвестиционной стабильности и доверия со стороны общественности и частного капитала.
7. Можно также использовать межрегиональную программу «Зеленый Мост», одобренную на Саммите «РИО+20», для межрегионального (Европа-Азия) трансферта зеленых технологий и инвестиций в целях повышения региональной продуктивности земли, воды и энергии, поддержки перспективных отраслей зеленой экономики в регионе, а также для восстановления природного капитала. Зеленые технологии для устойчивого водопользования и сельского хозяйства, возобновляемой энергетики и домостроения, других жизненных потребностей с каждым днем становятся все доступнее для населения. Массовое распространение проверенных зеленых технологий среди фермеров, крестьянских хозяйств, малого и среднего бизнеса могло бы существенно изменить структуру и практику водопользования в регионе в интересах сокращения бедности, сохранения и восстановления экосистем. Для этого необходимы внешняя помощь в виде профессиональных и независимых информации и экспертизы, обучение новым технологиям, создание поддерживающей инфраструктуры, другие условия, предусмотренные программой «Зеленый Мост».

К предложенным мерам могут быть добавлены и другие, но очевидно одно: деградация в бассейне Арала и связанные с ним рост нищеты, миграция и конфликты, не могут быть остановлены существующими подходами. Нужны новые решения и подходы, основанные на принципах «зеленой» экономики и «совместного» управления.

«Продолжение экономического развития по уже проторенному ранее пути приведет к еще большему усилению давления на мировые ресурсы и природную среду до предела, после которого поддерживать устойчивый уровень жизни уже не получится. Поэтому продолжать жить по-старому больше нельзя. Даже если мы остановим глобальные локомотивы роста, процессы истощения и загрязнения природной среды будут продолжаться из-за существующих моделей потребления и методов производства. Поэтому необходимо изыскать новые пути развития, которые гарантировали бы экологическую устойчивость и обращение вспять  процесса разрушения окружающей среды и при этом могли бы обеспечить сейчас и в будущем достойный уровень жизни всему человечеству» (Доклад ООН: «Обзор мирового экономического и социального положения, 2011 год: Великая «зеленая» техническая революция»).

В мире есть много примеров: в Японии, Европе, США и в других странах, которые показывают как озера и реки, экономическая деятельность и сама жизнь вокруг них были восстановлены и получили новую жизнь. Аральское море для Центральной Азии — это главный индикатор регионального сотрудничества, цивилизованности и ответственности государств перед своими всем миром, своими гражданами и будущими поколениями. Можно продолжать «бизнес как обычно», но от этой программы зависят интересы и будущее миллионов людей, экологическое благополучие региона, вопросы безопасности и мирных отношений между странами. Поэтому новые подходы и решения нужны сегодня, т.к. завтра может быть поздно.

Булат Камалбекович Есекин

Независимый эксперт, член Совета Директоров Глобального Водного Партнерства, Экспертного Совета по Зеленой Экономике Казахстана

Источник: Федоровский бюллетень

Этот номер  выпустил  В.Гольденберг

Бюллетень выпускается Международным Социально-Экологическим Союзом

постоянный адрес материалов в открытом допуске по адресу:

https://drive.google.com/drive/folders/0B2J6IE9zVpRvVzFVM0tIT2s3Qnc

Олег Дашевский, независимый журналист
e-mail: oleg.dashevski@gmail.com