Краткий обзор хода переговоров по выработке нового соглашения ООН по проблеме изменения климата
Во время прошедшей сессии Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) четко обозначились две разные и принципиально важные тенденции.
С одной стороны, все больше стран объявляют о впечатляющих национальных решениях и планах низкоуглеродного развития. Непосредственно перед данной встречей еще одна порция оптимизма пришла из США и Китая, двух крупнейших эмиттеров парниковых газов. США вводят строгие нормы на выбросы СО2 электростанциями, прежде всего, угольными (их выбросы к 2030 г. должны не превышать 450 г на кВт-час). Китай пока неофициально, в виде вывода одного из ведущих экспертов правительства, заявил, что страна выйдет на постоянный уровень выбросов парниковых газов к 2030 г. и этот уровень составит 11 млрд. т СО2-экв. в год (на 20-30% больше, чем сейчас). В Бонне было доложено о многих позитивных шагах. Мексика объявила о планах довести долю в ВИЭ до 25%, ЮАР, Индия, Финляндия, Чили, Норвегия, Азербайджан и ряд других стран также недавно приняли очередные низкоуглеродные решения . Кроме того, эти и многие другие страны активно развивают экономические механизмы стимулирования снижения выбросов, торговлю квотами и т.п.
Было бы неверно полагать, что страны сделали что-то невыгодное для их экономики или приняли решения о чем-либо нужном исключительно для «климата» (например, о внедрении технологии улавливания и захоронения СО2 и т.п.). Фактически страны лишь сделали выбор в рамках имеющегося у них диапазона сценариев развития. Однако этот выбор был в пользу наиболее высокотехнологичных, а значит и наиболее низкоуглеродных мер и путей развития. Это далеко не «бизнес как обычно» (BAU), такие сценарии требуют немало волевых решений и преодоления сопротивления бизнеса, основанного на получении максимальной прибыли на старых технологиях. Однако в стратегической перспективе высокотехнологическое низкоуглеродное развитие для стран выигрышно, что и объясняет их выбор.
С другой стороны почти все крупнейшие страны не хотели бы, чтобы их национальные решения были бы зафиксированы как их юридически обязательные международные обязательства по новому соглашению. Они готовы принять международные обязательства о наличии национальных целей (на «языке» РКИК ООН цели называются национально-определяемыми вкладами — Nationally Determined Contribution — NDC), но не принимать международные обязательства по численным параметрам самих вкладов. Не случайно в Бонне аббревиатура NDC «пополнилась» еще одной буквой — INDC, подчеркивающей, что это лишь предполагаемые цели (Intended NDC).
Вклады — широкое понятие. Согласно решению РКИК ООН в Дурбане, новое соглашение включает как снижение выбросов (всеми странами), так и финансовую поддержку климатических действий (в развивающихся странах). Соответственно речь идет о вкладах по выбросам и по финансам.
Вклады по выбросам наиболее очевидная часть нового соглашения, но единства нет даже по ним. Новое соглашение принципиально отличается от Киотского протокола, так как теперь нужны обязательства по выбросам всех стран (по меньшей мере, всех крупных стран), а не только развитых. Одинаковость статуса обязательств всех стран принципиально важна, именно это привело на прошлой конференции в Варшаве к появлению термина вклады, так как развивающиеся страны не хотели, чтобы их деятельность называли обязательствами. Эти страны пытались сохранить в новом соглашении сделанное 20 лет назад разделение стран на входящие и не входящие в Приложение 1 РКИК ООН, которое, уже нельзя назвать адекватным экономическим реалиям.
В Бонне противостояние продолжилось. Группа развивающихся стран — Like Minded Developing Countries (LMDC), включающая Китай, Индию, Саудовскую Аравию, Филиппины и др. вновь подчеркивала, что вклады должны быть юридически обязательными только для развитых стран.
Развитые страны вновь подчеркивали, что по статусу все вклады должны быть одинаковы, хотя и могут быть разными по формату (выбросы в стране в целом, выбросы на ед. ВВП, доля ВИЭ в энергетике, параметры по лесам и т.п.). Тут все развитые страны едины.
Однако по вопросу юридической обязательности вкладов по выбросам взгляды развитых стран различаются. За юридическую обязательность (численные параметры в соглашении, подлежащем ратификации) выступают ЕС, Россия, Швейцария, против США, Новая Зеландия. Япония, Канада, Австралия занимают менее определенную позицию.
В сложившейся ситуации не исключено, что вклады по выбросам не войдут не только в ратифицируемую часть нового соглашения, но и в решения ООН (не требующие ратификации), а будут фигурировать лишь в информационном приложении.
Они будут предметом международной оценки и отчетности, но оценка и отчетность будут носить сугубо рекомендательный характер. Кроме того, их можно будет корректировать в течение срока действия соглашения.
По сроку действия нового соглашения большое число стран, в частности, ЕС и Россия, считают, что должно быть 10 лет — 2020 — 2030 гг. Некоторые страны (США, Новая Зеландия, ряд малых островных государств) предпочитают 5 лет, аргументируя это необходимостью более гибкого подхода к национальных целям по выбросам и необходимостью более оперативного учета последних научных данных.
Вклады по финансам — вторая часть INDC, их также принято называть средствами реализации (Means of Implementation — MOI), имея в виду выделение средств на широкий спектр действий: снижение выбросов, адаптацию, передачу технологий и наращивание потенциала. С ними ситуация еще более далекая от конкретных цифр и обязательств стран.
Развитые страны отвергают идею конкретных финансовых обязательств, включенных в новое соглашение или в решения РКИК ООН. Особенно жесткую позицию занимают США. Все система выделения средств (бюджетов стран) не приспособлена к определению сумм на 10 лет вперед. Опять же развитые страны ведут речь о равных по статусу финансовых вкладах всех стран, как развитых, так и сильнейших стран, не входящих в Приложение 1 РКИК ООН (Сингапур, Ю. Корея, Саудовская Аравия, Китай и др.). Развивающиеся страны, прежде всего, группа LMDC требуют юридически обязательных финансовых вкладов развитых стран. Не исключено, что их жесткая позиция заведет переговоры в тупик.
Вероятно, компромиссным решением может быть только развитие коллективного обязательства развитых стран по финансам. Сейчас это «рост финансирования до 100 млрд. долларов в год в 2020 г». На 2030 г. цифра должна быть больше. В Бонне африканские страны выдвинули требование 600 млрд. долларов в год в 2030 г.
Другим финансовым требованием развивающихся стран было немедленное выделение 15 млрд. долларов в год новому Зеленому климатическому фонду — Green Climate Fund (GCF), созданному в соответствии с решениями РКИК ООН и нацеленному именно на климатическую тематику. Ранее на 2013-2015 гг. развитые согласились выделить по 10 млрд. долларов в год, но финансирования в целом, где часть GCF пока очень мала, а климатические средства идут по уже имеющимся двусторонним и многосторонним каналам помощи.
Вопрос наполнения GCF будет одним из трех вопросов климатического саммита Генерального секретаря ООН 23 сентября 2014 г. Вероятно, там будут хорошие шансы существенного наполнения GCF, хотя, скорее всего, до гораздо меньших сумм, чем 15 млрд. в год. Другими двумя вопросами саммита будут долгосрочные планы крупнейших стран по радикальному снижению выбросов (на 2050 г.) и их планы построения к середине века энергетики без выбросов СО2. Эти вопросы столь долгосрочны, что их обсуждение вряд ли приведет к немедленным практически значимым решениям. В свете этого, наполнение GCF может стать главным успехом саммита.
Новой чертой сессии в Бонне стало развитие идеи третьей части INDC — вкладов по адаптации. Фактически предлагается ввести «третье измерение» нового климатического соглашения. Активно обсуждаются возможные обязательства (то есть вклады) стран по адаптации — мерам приспособления и минимизации ущерба от антропогенных изменений климата. Если инициатором идеи «третьего измерения» были, прежде всего, африканские страны, то теперь предложение о вкладах по адаптации находит поддержку многих развивающихся стран, прежде всего, LMDC. Тому есть немало причин.
Во-первых, очень многие эксперты, равно как и последний доклад МГЭИК говорят о высокой вероятности движения мировой экономики по пути «+40С», а не по пути «< +20С», заявленной в документах РКИК ООН. Это заставляет очень серьезно подойти к вопросу адаптации.
Во-вторых, снижение выбросов ниже экономически выгодного уровня — деятельность, направленная на будущее, на минимизацию ущерба через 30-40 и более лет. Из-за инерции климатической системы никакие действия человечества по снижению выбросов не отразятся на изменениях климата в ближайшие 10-20 лет, эффект, причем очень существенный, будет гораздо позже. Поэтому действия по выбросам и по адаптации имеют разные временные горизонты, грубо говоря, первое для второй половины века, а второе для первой.
В-третьих, без такой категории вкладов очень большое количество небольших развивающихся стран остаются вне вкладов вообще (их роль в глобальных действиях как бы пропадает). Выбросы у них малы, финансовых ресурсов почти нет, а адаптироваться им нужно, именно они наиболее уязвимы к изменениям климата.
В-четвертых, такие обязательства нужны для понимания каждой страной «цены» вопроса. Если адаптация часть соглашения ООН, то это побудит страны, причем все, четче сформулировать свои задачи, подсчитать риски и требуемые ресурсы. Пока не ясен вероятный ущерб и затраты на адаптацию, сложно надеяться на радикальные действия по предотвращению затрат, то есть на резкое снижение выбросов парниковых газов.
Свои обязательства по ограничению и снижению выбросов парниковых газов страны пока формулируют исходя из краткосрочных экономических выгод, не принимая в расчет цену будущей адаптации и ущерба. Когда они поймут цену вопроса, действия по выбросам будут предприниматься на более твердой и долгосрочной основе. Во всех странах, в том числе и в СНГ.
Однако единого мнения нет, развитые страны подчеркивают, что адаптация важна, но она столь разнородна, что не должна входить в обязательства в рамках ООН, достаточно помещения соответствующей информации в национальные доклады. Малые островные государства подчеркивают, что адаптироваться к подъему уровня океана они не смогут, для них единственный выход — радикальное снижение глобальных выбросов. Говорится, что расходы на адаптацию отвлекут ресурсы от снижения выбросов парниковых газов. Есть наименее развитые страны, которые против любых обязательств своих стран и отвергают даже идею их вкладов по адаптации.
Еще один аргумент против обязательств по адаптации — подготовка соглашения 2015 г. идет очень медленно и ее не надо перегружать еще одной проблемой. Говорят, что попытка включения в обязательства финансов и адаптации может погубить все дело, соглашения вообще не будет.
Риск не заключить соглашение есть. Сложно представить себе точные обязательства стран по финансам на 10 лет вперед, такое требование может завести переговоры в тупик. Но адаптация иной вопрос, ее параметры можно выразить широким набором индикаторов».
Соглашение действительно продвигается недопустимо медленно, но дело не в сложности вопросов, а в нежелании или неспособности их быстро решать. Не даром в Бонне шутили, что в конференц-центре слишком хороший WiFi. Вероятно, сама система принятия решений в РКИК ООН устроена так, что не может оперативно выполнить поставленную задачу.
Один аспект — отсутствие в РКИК ООН процедурных правил и четкой системы голосования при принятии решений. Другой аспект- гигантский по широте охвата предмет решаемой проблемы — все климатические действия в целом. В результате масса разнородных вопросов объединяется в гигантский «пакет», который страны должны принять консенсусом. В итоге РКИК ООН катастрофически перегружена риторическими дебатами и многократным повторением одних и тех же позиций стран. По метким словам представителя Армении Арама Габриеляна «система вступила в конфликт с задачей».
Отсутствие решений и скатывание в бесконечные риторические дебаты проявляется и в более мелких вопросах. Например, в выработке правил выполнения обязательств во втором периоде Киотского протокола (2013-2020 гг.). Обязательства по выбросам там имеют лишь ЕС и ряд других развитых стран (Норвегия, Швейцария, Австралия, : ). Однако возникла проблема с участием Беларуси, Казахстана и Украины, связанная с возможность различного толкования важной для данных стран частей поправки к Киотскому протоколу, регламентирующей второй период обязательства (принятой в декабре 2012 г.). Указанные страны внесли предложения по решению вопроса, которые в любом случае не могут оказать сколько-либо существенного влияния на процесс глобального снижения выбросов. С глобальной точки зрения — мелочь, но и она не была решена в пользу стран. Как и ранее, в Бонне дебаты носили риторический характер. Характерно, что за 1,5 года поправку о втором периоде обязательств Киотского протокола ратифицировали только 11 стран (требуется ратификация 144 стран) и ждать быстрого вступления документа в силу вряд ли приходится.
Несмотря на столь малопродуктивную атмосферу РКИК ООН, повторить провал Копенгагена не хотят ни крупнейшие страны, ни ключевые организаторы процесса — президенты КС в 2014 и 2015 гг. (представители Перу и Франции), сопредседатели СРГ ДП, секретариат РКИК ООН и вся система организаций ООН в целом. Все хотят успеха, но в это слово можно вкладывать самое разное понимание и, вероятно, дело идет к самым скромным и простым вариантам.
По мнению многих экспертов, в Париже реально принять только сугубо рамочное или «базовое» (core) соглашение о намерениях — «философии» глобальных действий. Там будет говориться о содержании общих действий в целом, но не о численных параметрах стран. Вероятно, в соглашении будут лишь самые общие глобальных цифры типа «20С» или «100 млрд. долларов в год». Столь общее соглашение не будет входить в противоречие с национальными планами и порядком их принятия и может быть ратифицировано всеми странами. Более детальные вещи могут согласовываться странами отдельно, как на многосторонней, так и на двусторонней основе, как в РКИК ООН, так и вне ее.
«Правила» действий (отчетность и система ее проверки, те или иные организационно-институциональные решения и т.п.) страны могут принять в Париже решениями Конференции сторон РКИК ООН, не требующими ратификации (однако требующими единогласного принятия).
Отдельно могут «жить» INDC, как по выбросам (численные параметры низкоуглеводного развития в тех или иных форматах), так и по финансам и/или адаптации, если таковые будут. Их место в системе международных документов пока не ясно, но как говорилось выше, весьма вероятно, что они будут в информационных приложениях.
Безусловно, очень логично и хорошо было бы зафиксировать в самом новом соглашении (в виде таблиц — приложений) численные параметры снижения или ограничения выбросов крупнейшими странами. Это поддерживается не только экологами и наиболее уязвимыми странами, но и многими развитыми странами, включая Россию.
Однако ход боннской сессии показывает, то такой логичный шаг далеко не очевиден. Большое число развивающихся стран (в частности, группа LMDC, включающая таких «тяжеловесов» как Китай и Индия) полагают, что статус вкладов развитых и развивающихся стран должен быть разным, что финансовые вклады развитых стран должны быть отражены в новом соглашении одинаково с их вкладами по выбросам. Как отмечалось выше, принятие странами конкретных финансовых обязательств на много лет вперед очень затруднительно. Этому противоречат национальные законы, «мешают» потенциально возможные экономические кризисы, странам сложно очень принять обязательства, которые должны выполнять не правительства, а частный бизнес (большая часть средства ожидается именно от частных компаний) и т.д., и т.п. Ряд стран, прежде всего, США, против даже обсуждать параметры финансовых потоков в рамках РКИК ООН (исключение составляет коллективное обязательство развитых стран о 100 млрд. долларов в 2020 г. — в сумме как государственных, так и частных средств).
Поэтому весьма вероятно, что требование о равном статусе вкладов по выбросам и по финансам приведет к исключению вкладов по выбросам из нового соглашения. Возможно, что в новом соглашении будет лишь текст об обязательствах всех стран принять цели (вклады) по выбросам, финансам, адаптации и приложение со списком информации, которая должна содержаться в таких целях.
На сессии в Бонне было важно организовать сам процесс движения стран к тексту нового соглашения. Помня Копенгаген, где в конце конференции появился текст, ранее странами не обсуждавшийся, развивающиеся страны настаивали на ведущей роли стран, а не сопредседателей СРГ ДП или президента КС. Это означает, что только из предложений стран может компоноваться тот или иной переговорный текст. Однако компиляция предложений стран неизбежно приведет к огромному объему текста. Опять же помня Копенгаген, развитые страны выступили против раздувания текста (к Копенгагену был «подготовлен» текст длиной более 200 страниц, согласовать который было невозможно). По этой причине в марте 2014 г. была организована всего одна (единая) контактная переговорная группа в СРГ ДП, образование нескольких групп по отдельным темам привело бы подаче странами детальных и взаимно противоречивых предложений по каждой теме и раздуванию текста. По той же причине в Бонне не было организовано тематических подгрупп (spin off groups). Был задан курс на подготовку короткого текста самого общего характера.
В Бонне после долгих дебатов наметилось компромиссное решение. К следующей сессии СРГ ДП в октябре 2014 г. готовятся два текста. Во-первых, сопредседатели готовят CRP (Conference Room Paper) документ с возможным текстом и элементами нового соглашения. Он должен быть небольшим и включать главные опции (варианты), предложенные странами. Второй документ — компиляция всех предложений стран, которая будет иметь статус информационного документа (INF). Ожидается, что в октябре CRP документ будет доработан до переговорного текста, а в процессе доработки будет использоваться INF документ. Тогда с самого начала конференции в Лиме страны смогут перейти к фазе официальных переговоров, где есть переговорный текст с опциями, по которым надо прийти к компромиссу. На это отводится срок до мая 2015 г., так как по правилам ООН любое соглашение должно быть подготовлено и разослано странам за 6 месяцев до его принятия.
Как и перед Копенгагеном растет внимание общественности к новому климатическому соглашению ООН. Однако дистанция в 6 лет сказывается. Экологические организации (в РКИК ООН почти все они объединены в Climate Action Network, CAN) сейчас гораздо лучше понимают, что все крупные страны должны снижать выбросы, что многие развивающиеся страны по сути дела уже развитые. Критикуются все крупные страны, много критических слов высказывается в адрес РКИК ООН и его руководства. Увы, руководитель РКИК ООН заняла по отношению к экологам мало дружественную позицию. Введены квоты на их участие в сессиях (в качестве наблюдателей), которые нельзя объяснить техническими возможностями мест проведения заседаний. В Бонне было объявлено о желании секретариата перейти на платный характер проведения семинаров (side events), что мало существенно для представителей бизнеса, но принципиально важно для экологов.
Экологические организации уже не считают ЕС климатическим лидером, гораздо больше общего у них с позицией наиболее уязвимых стран, малых островных государств, небольших развивающихся стран, которые ранее были весьма пассивны, но теперь выступают гораздо более определенно и активно. К примеру, экологи очень позитивно отозвались о выступлении в Бонне министра окружающей среды Азербайджана.
Экологи подчеркивают, что экономический характер переговоров все сильнее доминирует над социальной составляющей. По этой причине общественные организации при поддержке правительства Венесуэлы в ноябре 2014 г. проводят «народный COP» (Конференцию сторон РКИК, Conference of the Parties, COP). Он состоится во время и в месте обычного для подготовки СОР министерского пре-СОРа. Его главной задачей признано обсуждение и продвижение социальных вопросов, придание им приоритета перед нуждами экономики и особенно интересами крупных компаний. По результатам «народного СОРа» представители общественности передадут министрам свои требования и позиции по главным вопросам нового соглашения и климатической деятельности в целом.
Очень подробно ход всех переговоров в Бонне, день за днем, с резюме всех выступлений и документов изложен в ежедневном информационном бюллетене TWN www.twn.my или http://www.twn.my/title2/climate/bonn.news.13.htm
Также заметим, что высказанные до Бонна позиции ведущих стран практически не изменились и их краткий обзор, подготовленный по состоянию на 20 мая, остается актуальным.
Переговоры продолжатся на сессии РКИК ООН в октябре 2014 г. в Бонне, а затем на конференции сторон РКИК ООН в Лиме в декабре 2014 г. Перед этим в сентябре 2014 г. в Нью-Йорке пройдет климатический саммит Генерального секретаря ООН. Новое соглашение ООН по климату на период после 2020 г. намечено заключить в Париже в конце 2015 г., оно должно заменить Киотский протокол и включать климатические обязательства всех стран. WWF надеется, что это произойдет, и будет всячески содействовать принятию странами максимально возможных обязательств.
Alexey Kokorin, AKokorin@wwf.ru, 15 июня 2014 г.
Источник: Бюллетень Союза «За химическую безопасность»
