Мегапроекты и природа

Периодически повторяющиеся катастрофы с регулярными выбросами крайне вредных для здоровья химических веществ в реку Сунгари (правый приток Амура) с китайской стороны на границе с российским Дальним Востоком в 2005, 2007 и 2010 гг. были одними из первых звонков о том, что экстенсивный экономический рост и масштабные трансграничные инфраструктурные проекты в Азии требуют масштабного межгосударственного регулирования. В последующие годы все очевиднее становилась необходимость механизмов межгосударственного регулирования проектов — таких, как возведение ГЭС на реке Меконг, вызывающее недовольство и затрагивающее интересы населения пяти государств, или планы строительства каскада ГЭС в бассейне Селенги в Монголии, которые потенциально ставят под угрозу сохранение уникальных экосистем озера Байкал.

Для решения подобных проблем в Европе была принята Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ЕЭК ООН (Конвенция Эспо, действует с 10.09.1997). Конвенция обязывает государства — стороны конвенции уведомлять и консультироваться друг с другом при рассмотрении всех крупных проектов, которые могли бы иметь значительное воздействие на окружающую среду соседних государств. В развитие Конвенции Эспо был принят Протокол по стратегической экологической оценке (Протокол СЭО, вступил в силу 11.07.2010), который расширяет Конвенцию Эспо, обязывая стороны интегрировать экологическую оценку в свои планы и программы на ранних стадиях планирования. Протокол также обеспечивает широкое участие общественности в процессе принятия государственных решений. В 2011 г. Дмитрий Медведев поручил ратифицировать Конвенцию Эспо, что до сих пор не выполнено в связи с тем, что, по мнению МИДа, сначала необходимо адаптировать к ее требованиям национальное законодательство.

Масштабы Шелкового пути

Китай начал пропаганду амбициозного проекта «Экономический пояс Шелкового пути» в 2013 г. Проект региональной интеграции предполагает даже не столько создание какого-то одного нового евразийского транспортного и энергетического коридора, сколько укрепление экономического и культурного взаимодействия во всей Евразии. «Экономический пояс Шелкового пути» станет фокусом внешнеполитической деятельности КНР в 2015-2025 гг. и важной частью плана 13-й пятилетки.

В течение предыдущих двух лет «Шелковый путь» выглядел скорее лозунгом, чем планом, пока наконец 28 марта 2015 г. три ключевых министерства не выпустили судьбоносный документ на семи языках «Прекрасные перспективы и практические действия по совместному созданию экономического пояса Шелкового пути и Морского шелкового пути XXI века». Это правила игры по сотрудничеству с КНР в создании инфраструктуры, развитию торговли и производства на пространстве от Тихого океана до Северной Африки. Китай отдает себе отчет, что берет на себя миссию демиурга-катализатора «новой модели мирового менеджмента» в условиях, когда старые модели забуксовали в кризисах. Судя по реакции большинства стран региона, они готовы участвовать в этом новом мегапроекте.

Китай утверждает, что для «Шелкового пути» все другие интеграционные проекты только подспорье. ШОС — это цементирующая основа, «Степной путь» Монголии — северное спрямление, Евразийский экономический союз — пространство России, Казахстана и Белоруссии без таможенных барьеров. Регион «Шелкового пути» охватывает территорию, где живет 60% населения Земли (4,5 млрд человек) и где производится 30% мирового ВВП (агрегированный ВВП региона — $21 трлн).

Вопросов ко всем этим планам очень много:

1. Как планируется финансировать проекты в рамках «Шелкового пути»?
2. Как избежать «экологического демпинга» вновь создаваемых финансовых институтов развития по сравнению с действующими процедурами институтов развития Бреттон-Вудской системы, в том числе группы Всемирного банка/IFC, Азиатского банка развития (ADB) и Европейского банка реконструкции и развития?
3. Как обеспечить сбалансированный учет экологических и социальных интересов всех заинтересованных сторон при реализации трансграничных проектов и проектов с трансграничным воздействием?

Важность этих вопросов трудно переоценить. Фактически все «позеленение» международного проектного финансирования началось с созданием Всемирной комиссии по плотинам Всемирного банка и Международного союза охраны природы (Dams and Development, 2000). Ведущим инструментом реализации программы «Шелковый путь», относительно которой уже прозвучал вопрос о контроле за инвестициями, стал созданный в 2015 г. по инициативе Китая Азиатский банк инфраструктурных инвестиций — Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Членами-основателями выступили 57 стран мира, но половина из $100 млрд начального капитала также придет из Китая. Именно этот банк будет мотором инфраструктурного строительства в Евразии. В составе учредителей AIIB полтора десятка стран Европы (включая Францию, Германию, Британию и Италию), а также Австралия — т.е. страны, которые политически не могут себе позволить допустить снижения планки требований по сравнению с существующими международными финансовыми институтами.

Новые и старые институты развития

Гораздо сложнее обеспечить участие заинтересованных сторон и честность конкуренции на основе стандартов и механизмов деятельности у других источников финансирования: Фонда Шелкового пути, Банка ШОС, Банка BRICS (New Development Bank), Банка Морского шелкового пути и национальных институтов развития Китая — Китайского банка развития и Эксимбанка КНР. За последние годы Китай приобрел достаточно прогрессивный опыт государственного регулирования и стимулирования экологической ответственности национальных финансовых институтов — в частности, Комиссия по регулированию банковской деятельности (аналог Центрального банка, The China Banking Regulatory Commission) 24.02.2012 выпустила «Правила зеленого кредитования» (Green Credit Guidelines), направленные на экологизацию экономического развития Китая. В Green Credit Guidelines прямо говорится о том, что китайские финансовые институты должны публично давать обязательства следованию международным практикам и нормам и обеспечивать соответствие наилучшим международным практикам (Article 21).

Соответственно, возникает очевидный вопрос: какие наилучшие международные практики и нормы должны быть закреплены в международном праве, чтобы обеспечить минимизацию экологических и социальных рисков и негативных воздействий трансграничных проектов по мере реализации программы «Шелковый путь»? Закрепление в международном праве процедур минимизации экологических рисков и негативных воздействий при реализации трансграничных проектов потенциально обеспечит возможности их равного применения и честной конкуренции между старыми (Бреттон-Вудскими) и новыми институтами развития.

Рамочные условия, которые позволят избежать повторения старых ошибок, будут созданы в случае принятия азиатской конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте или в случае присоединение Китая, Монголии и других стран азиатской части «Шелкового пути» к аналогичной европейской Конвенции Эспо и ее Протоколу СЭО.

Следует отметить, что члены Евразийского экономического союза (ЕАЭС) — Казахстан, Киргизия, Белоруссия и Армения — уже являются сторонами Конвенции Эспо, а СССР, правопреемником которого является Российская Федерация, подписал ее еще в 1991 г. Конвенция Эспо и Протокол СЭО открыты для присоединения стран вне зоны действия Европейской экономической комиссии ООН, и подписание этого уже хорошо зарекомендовавшего себя инструмента, на наш взгляд, наиболее прямой и скорый путь к обеспечению экологической безопасности на «Шелковом пути». Если же страны Азии считают недостаточно политически выигрышным или корректным присоединяться к европейской конвенции и чувствовать себя ведомыми странами Европы, то можно создать новую конвенцию. Так, например, после принятия Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Тегеранская конвенция, 2003 г., вступила в силу 12.08.2006) к ней был принят Протокол об оценках воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, фактически дублирующий требования Конвенции Эспо.

Ответственность за окружающую среду

Затяжная история с ратификацией Россией Конвенции Эспо и Протокола СЭО по крайней мере частично обусловлена тем, что страны Евросоюза с достаточно строгим экологическим регулированием не рассматриваются органами власти России как источник значимых экологических угроз даже в условиях западного переноса воздушных масс. Требования Конвенции Эспо воспринимались до последнего времени как потенциальный экологический барьер для основных мегапроектов «Газпрома» — «Северного потока» и «Южного потока». Для строительства «Северного потока» правительство России брало специальные обязательства по соблюдению требований Конвенции Эспо.

В то же время в случае с «Экономическим поясом Шелкового пути» экологические и социальные риски и угрозы уже хорошо известны и очевидны. Поставленная Китаем задача «сообща строить зеленый Шелковый путь» не решается без инструментов стратегической экологической оценки. Также очень важно, что Китай все больше уделяет внимания экологическим рискам своих инвестиций и экологическим аспектам поведения китайских компаний за пределами Китая. С 2006 г. китайское правительство приняло ряд обращений и рекомендаций, призывающих компании уважать окружающую среду при инвестировании за рубежом. «Девять принципов Госсовета по стимулированию и регулированию зарубежных инвестиций Китая», принятые в 2010 г., и «Административный регламент зарубежных проектов на контрактной основе» 2008 г. требуют, чтобы китайские предприятия защищали окружающую среду и соблюдали местные законы и нормы социальной ответственности при осуществлении своих проектов. В феврале 2013 г. министерства торговли и охраны окружающей среды опубликовали «Руководство по охране окружающей среды при осуществлении иностранных инвестиционных проектов и сотрудничества».

России, Казахстану и другим странам ЕАЭС выгодно поддержать китайский проект, получив для себя комфортные и равноправные условия участия, в том числе минимизацию экологических рисков и негативных трансграничных экологических воздействий. Важнейшим инструментом уменьшения экологических рисков может стать совместная с Китаем и, вероятно, Казахстаном и Монголией инициация заключения конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте под эгидой ЭСКАТО ООН или официальное расширение сферы действия Конвенции Эспо с присоединением к ней Китая и Монголии. Российское председательство в ШОС и БРИКС в 2015 г. является хорошей стартовой позицией для данных инициатив.

Евгений Шварц, директор по природоохранной политике Всемирного фонда природы (WWF) России

Евгений Симонов, международный координатор коалиции «Реки без границ» (RwB)

02.07.2015, http://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2015/07/02/599073-megaproekti-i-priroda

Источник: бюллетень «За химическую безопасность»