ООПТ в городах: проблемы и перспективы
Природные территории в черте города могут иметь разный охранный статус и относиться к следующим категориям: национальные парки (уникальные случаи); природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; или ООПТ иных категорий, которые устанавливаются регионами. Заповедники в городах не создаются, потому что соблюдать строгий охранный режим этих природных объектов в городе не представляется возможным.
По данным информационно-аналитической системы «Особо охраняемые природные территории России», в Российской Федерации насчитывается 19,7 тыс. ООПТ, из них около 1050 (5,5%) расположены в городах, а уже из городских природных территорий около 80% приходится на города в Европейской части России.
Анализ количества ООПТ в крупных городах России провели в Пермском государственном национальном исследовательском университете. Самое большое количество ООПТ расположено в Екатеринбурге – они занимают 19,7 тыс. гектаров (17,3% территории города), второе место у Москвы – 17,7 тыс. гектаров (6,9%), на третьем месте Пермь – 8,4 тыс. гектаров (10,6%). Меньше всего ООПТ в Уфе, Красноярске и Волгограде.
Уровень охраны может быть федеральным, региональным или местным. В городах чаще всего встречаются природные территории с региональным уровнем охраны.
Какую площадь должны занимать ООПТ в городе
Цель создания ООПТ – поддержание экологического баланса и сохранение биоразнообразия в городе.
По разным научным оценкам, ООПТ должны занимать от 20 до 40% городских территорий, чтобы выполнить свою функцию. Кроме того, в основе создания природных городских зон должны лежать научные изыскания, которые определят, что сохраняется (животные, растения, ландшафты), и какой результат будет получен.
По мнению заведующего лабораторией экологии и охраны природы Дмитрия Андреева, ООПТ в городе должны создавать «зеленый» каркас, в который входят ключевые участки сохранения биоразнообразия – ядра, буферные зоны относительно жилой застройки и связующие коридоры.
«Пока ни на федеральном, ни на региональном уровне нет документов, которые подразумевают создание «зеленого» каркаса в городе. На планы озеленения больше влияет ожидаемый пиар-эффект и населенность района, чем природоохранные задачи. На мой взгляд, введение документа, который подразумевает разработку сети ООПТ в городе, существенно улучшило бы ситуацию и позволило бы планировать работу», – поясняет эксперт и добавляет, что подобные долгосрочные работы проводились для Перми, анализ ситуации занял четыре года, после чего были подготовлены рекомендации по развитию сети ООПТ. Предполагается, что для сохранения биоразнообразия необходимо создать дополнительно 20 ООПТ, которые займут 19,4% территории города. На момент публикации научной работы в Перми было только 5,4% заповедных территорий, в 2013-м их стало 10,6%.
Когда жители выступают за создание природной охраняемой территории в городе, они часто руководствуются желанием сохранить дорогой для них объект. Однако к созданию ООПТ необходимо подходить с научной точки зрения, чтобы взятые под охрану городские территории сохраняли экологический баланс в городе в целом. Так, например, в Липецке к ООПТ отнесли ландшафты «Новокрымский пруд» и «Утиное болото», хотя эти объекты претерпели значительное антропогенное воздействие, и присвоенные категории не соответствуют их реальным возможностям.
Какими должны быть городские ООПТ
Характерная особенность ООПТ в черте города – фрагментарность. Способность к выживанию у таких природных систем меньше, чем у крупных природных массивов.
Факт создания природной территории не означает полного и длительного сохранения экосистем, поэтому необходимы мониторинг негативного воздействия города на ООПТ, а также своевременные меры, которые предотвращают деградацию этих объектов.
Природные территории в черте города становятся гибридными: ботанический сад, дендропарк или городской лес несут рекреационную функцию и функцию сохранения природы.
По мнению Дмитрия Андреева, на муниципальном уровне следует ввести отдельную категорию охраняемых земель – экологический парк: «У нас есть национальные парки на федеральном уровне, есть заказники на региональном, а на муниципальном можно было бы предусмотреть экологические парки. Они бы сочетали в себе рекреационную, просветительскую и функцию охрану природы. При планировании таких парков необходимо проводить зонирование и ограничить доступ граждан к уникальным природным объектам».
Городские власти зачастую, наоборот, стараются проложить дорожки непосредственно к памятникам природы, что губит их и усиливает антропогенный прессинг. Между тем такие небольшие ООПТ, как памятники природы, тоже имеют право на свое место в «зеленом» каркасе города и могут выполнять важную природоохранную роль.
Как лишают охранного статуса городские ООПТ
Положение об ООПТ определяет, что можно делать на его территории, а чего нельзя. Застройка, прокладывание дорожек, организация мероприятий – все это оговорено в положении по каждому ООПТ – федеральному, региональному или муниципальному.
Разработкой положений занимаются, соответственно, федеральные, региональные или местные органы исполнительной власти. В силу того, что законодательство по городским ООПТ не проработано, у чиновников есть искушение скорректировать положения в своих целях, которые, возможно, и отвечают нуждам жителей, но не цели сохранения природы.
Один из самых распространенных аргументов для нарушения режимов охраны с сокращением границ – слабая сохраняющая функция городских ООПТ или высокая важность инфраструктурных изменений. Например, глава Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы Антон Кульбачевский поясняет, что расширить Щелковское шоссе и вырубить деревья в национальном парке «Лосиный Остров» необходимо – это устранит пробки и снизит количество выхлопов от автомобилей, из-за которых не могут дышать ни люди, ни деревья.
Когда речь заходит о строительстве культурных объектов, аргументами становятся национальные и религиозные ценности.
Как отмечает эксперт российского отделения Гринпис Михаил Крейндлин, работа по созданию и защите региональных ООПТ в основном ведется местными группами активистов. Она направлена на то, чтобы не допустить утраты статуса, сокращения границ территории, незаконных рубок и строительства. Например, в Москве стало известно техническое задание на обновление правил ведения ООПТ. Согласно техзаданию исполнитель должен прописать возможность возведения капитальных объектов на природной территории «Битцевский лес» и многих других.
Чем город угрожает ООПТ
На заповедные участки воздействует загрязненный воздух, химикаты, которые применяют для травли комаров или клещей, а также противогололедная обработка, к этому добавляется загрязнение подземных вод химическими веществами из канализаций и моек автотранспорта.
Бич природных территорий в городе – мусор, который отдыхающие оставляют после себя. Кроме мусора от пикников, который можно ликвидировать силами дворников, образуется еще и микрозагрязнение от праздничных хлопушек и фейерверков, которое оседает в почве. К примеру, в Хабаровске на территории ООПТ экологи обнаруживали строительный хлам, испорченную систему дренажа и поврежденные деревья и кустарники, места неорганизованного выгула собак и вандализма.
Распространение синантропных и адвентивных видов растений и животных, которые истребляют или вытесняют другие виды, приводит к сокращению видового разнообразия. Естественные фитоценозы разрушаются из-за прокладки различных коммуникаций ЛЭП и газопроводов.
Большое число посетителей ООПТ вытаптывают растительность и создают сеть тропинок, которые вредят природной территории. Если рядом с зеленой зоной идет рытье котлована под жилой комплекс, то нарушается водный баланс на природной территории – может образоваться болото или, наоборот, пересохнет ручей.
Кроме того, отсутствие точных границ городских ООПТ по-прежнему остается проблемой.
Как создать ООПТ
Один из способов создания ООПТ в городе – образование охраняемых территорий на муниципальном уровне. Экологи выступают за создание сети локальных ООПТ на уровне муниципалитетов и административных районов. Сложность в применении этой рекомендации состоит в слабой защищенности таких территорий от застройки. Снять охранный статус с ООПТ федерального и даже регионального значения гораздо сложнее (практически невозможно). А местные ООПТ могут быть ликвидированы в том же порядке, что и созданы.
Создание и деятельность ООПТ регулирует Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». Органы местного самоуправления также могут создавать в своих муниципалитетах ООПТ, однако для этого законом субъекта РФ должны быть установлены категории местных ООПТ.
Например, в Московской области есть семь своих категорий ООПТ, в том числе «природные микрозаповедники» и «особо охраняемые водные объекты». В Краснодарском крае местные власти установили такую категорию, как «природная достопримечательность». В Пермском крае тоже выделили свои категории ООПТ: «охраняемые ландшафты», «природные резерваты», «историко-природные комплексы и территории». Только местного значения могут быть природные культурно-мемориальные и экологические парки.
ООПТ местного значения можно создать исключительно на землях, находящихся в муниципальной собственности. Если же площадь заповедной территории будет превышать 5% от площади земель, находящихся в муниципальной собственности, то ее придется согласовывать с федеральными властями.
Прежде чем инициировать процесс создания местной ООПТ, необходимо изучить схему территориального планирования региона, муниципального района – их можно найти на сайте fgis.economy.gov.ru и согласовать с ней дальнейшие действия.
Однако для начала нужно запастись экспертным заключением о том, что на предполагаемой территории необходимо организовать ООПТ, провести научные изыскания, средства на которые могут быть предусмотрены в местном бюджете.
Общая схема основных этапов создания местных ООПТ выглядит следующим образом:
– Подготовка экспертного заключения о целесообразности создания ООПТ и разработка проекта положения.
– Проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в отношении проекта положения.
– Проведение общественных обсуждений проекта положения, организованных органами местного самоуправления в рамках ОВОС.
– Проведение государственной экологической экспертизы проекта положения (паспорта).
– Согласование с Минприроды России.
– Кадастрирование границ будущей ООПТ.
– Принятие решения о создании ООПТ органом местного самоуправления.
– Направление сведений о границах в Росреестр для внесения в ЕГРН.
Этапы организации ООПТ, категории которых установлены законами субъектов Российской Федерации, могут отличаться от тех, которые приведены в схеме.
Чаще всего в городах создают памятники природы, к которым могут относиться долины рек, природные родники, участки лесных кварталов, пруды, скальные массивы, боры и отдельно стоящие деревья.
По мнению Дмитрия Андреева, задача городских властей – увеличить количество парков и скверов в городе, которые станут основным местом отдыха для жителей. В этом случае снизится число посещающих ООПТ, и природные территории смогут эффективнее выполнять свою функцию.
Статья подготовлена специально для 75 номера издаваемого «БЕЛЛОНОЙ» журнала «Экология и право».
